Por José Miguel Insulza
Han existido avances, aunque insuficientes, en el enfrentamiento del problema del dinero de la droga, pero los recursos destinados a enfrentar la enfermedad de la drogadicción, siguen siendo muy escasos en todos los países.
«Locura es hacer lo mismo una y otra vez, esperando resultados diferentes» (Albert Einstein).
La semana pasada, el 17 de junio, se cumplieron 53 años de la conferencia de prensa en que el Presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, declaró que “el abuso de las drogas” era el mayor riesgo para la seguridad de su país y por ende, sería una prioridad política de su gobierno. En los meses que seguirían se formularían leyes de prohibición y sanción, tanto del uso, como del tráfico; y la declaratoria de guerra se extendería por casi todo el mundo, con la creación de instituciones nacionales e internacionales dedicadas al combate contra la droga, sus productores y consumidores.
Nixon fue el Presidente que declaró la guerra y adoptó las medidas necesarias para convertirlo en un asunto de primera prioridad nacional. Pero dos décadas después, fue Ronald Reagan quien profundizó el enfoque represivo, aumentando no solamente las sanciones y los recursos a disposición del combate al narcotráfico, sino dándole una dimensión mundial mucho más marcada, que incluyó la ayuda financiera para impedir en todo el mundo la producción y distribución de drogas.
La plena internacionalización terminaría de afirmarse en 1997, con la creación de la UNODC (Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen). La propia declaración que crea este nuevo órgano proclama el carácter global de la guerra y sus dos dimensiones, educativa y represiva: “La UNODC trabaja para educar al mundo acerca de los peligros del uso indebido de drogas y para fortalecer la acción internacional contra la producción y el tráfico de drogas y la delincuencia relacionada con las drogas”. Es interesante notar que la definición no incluye el abordaje de la adicción, probablemente porque ello debiera corresponder a la OMS.
Sin embargo y a pesar de estos esfuerzos, es preciso reconocer que los resultados de esta “guerra”, en el sentido estricto del término, han sido ampliamente negativos. Después de más de cincuenta años de lucha, miles de millones de dólares gastados y muchos miles de víctimas y encarcelamientos, el resultado final es que el tráfico de drogas ha crecido enormemente en todas partes, que las muertes tanto por consumo como por violencia han aumentado, y que las cárceles de todos los países están llenas de presos por delitos de drogas, sin que sea vea la luz al final del túnel. Una cuarta parte de los presos en Estados Unidos están ahí por delitos de drogas; pero además un 80% de los reclusos consumen drogas o alcohol. Y la disminución de los encarcelados de los últimos años se debe a que la mayoría de países ya no castigan el consumo, lo cual es una buena señal, pero constituye también una paradoja: consumir drogas no es delito, pero fabricarlas y comerciarlas lo es. Al menos en ese sentido la dicotomía salud vs represión se hace más evidente.
A la gravedad de esta situación y a las dificultades para combatirla se han unido, con el curso de los años, un desarrollo cada vez mayor del crimen organizado. Primero fue una cierta unificación del tráfico por parte de algunos liderazgos criminales que descabezaron o destruyeron a sus competidores; y luego la organización de “empresas del crimen” que funcionan con una lógica de mercado, para operar primero en el tráfico de drogas y luego, a medida que van ampliando sus ganancias, incluir otros delitos, como la extorsión, el secuestro, el sicariato, el tráfico humano, e incluso incursionar en la conquista de espacios económicos legales, apoderándose de ellos por la fuerza, como ocurre en el caso de la pesca y la minería ilegal en algunos países del hemisferio.
Hace ya una década, el tema de la droga fue objeto de un debate, en la Cumbre de las Américas de 2013, de un intenso debate de todos los Presidentes asistentes, incluidos los de Estados Unidos y todos los mayores países del hemisferio. Fue una discusión espontánea, que no estaba inicialmente en la agenda de la Cumbre, pero fue introducido por consenso de todos los asistentes.
Se partía de una primera coincidencia: la lucha contra el narcotráfico estaba fracasando en las Américas y era hora de introducir cambios en la estrategia seguida hasta ahora. Ese cambio debe partir del reconocimiento de que si bien existen múltiples problemas, a veces diversos en cada país, todos ellos pueden, sin embargo, circunscribirse en dos procesos, que si bien no son completamente separables entre sí, deben ser abordados de manera distinta: primero, el proceso asociado al cultivo, producción, tránsito y venta de las drogas ilegales, que requiere un tratamiento de seguridad variado y; segundo, el proceso sanitario y social asociado al consumo y la adicción a la droga por grandes números de nuestras poblaciones y las consecuencias políticas y criminales de ello en nuestras economías y sociedades, que debe ser tratado con un enfoque de salud y prevención.
No hay entonces “un solo problema de drogas en las Américas” sino dos, que deben ser tratados de distinta manera. Y hasta ahora, si bien hemos pretendido enfrentarlos de manera equilibrada, la verdad es que la mayor parte de los recursos se han utilizado para combatir el crimen del tráfico y el dinero que eso genera, mientras que mucho menos se ha invertido en el enfrentamiento sanitario, educativo y cultural del problema.
El Informe de la OEA hace ver este problema de manera vehemente, poniendo énfasis en la necesidad de abordar de manera mucho más integral y con más recursos el tema sanitario. Desde luego, rechaza cualquier pretensión de castigar el uso de drogas o la adicción. El adicto es un enfermo y debe ser atendido como tal, nunca castigado. Puede ser internado sólo cuando ello sea necesario para su tratamiento y en caso de que su adicción genere peligro para él o sus más cercano, pero en ningún caso puede ir a prisión.
Otro aspecto fundamental del Informe OEA de 2013, dice relación con la economía de la droga. Este problema había sido ya abordado en diversos estudios, especialmente en relación a la gestión del dinero proveniente de la venta de droga y el lavado de dinero. La existencia en numerosos países de oficinas especializadas en el tema -en Chile la entidad permanente es la Unidad de Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y recientemente se inauguró otro órgano coordinador con otros servicios, que es la Mesa Intersectorial sobre Prevención y Combate al Lavado de Activos y al Financiamiento del Terrorismo (MILAFT)– fue alentada en el Informe, pero su contribución principal fue averiguar cómo participan de las ganancias los protagonistas de cada etapa en el proceso de tráfico, desde la planta de coca a las calles de la ciudad en que se vende el producto final. El resultado de la investigación del tránsito de una hoja de coca a un gramo de cocaína en el mercado de Estados Unidos permite entender por qué es tan difícil alterar este proceso. Una cita parcial del texto del Informe lo explica:
«Para producir un kilo de pasta base de hidrocloruro de cocaína se requiere entre 450 y 600 kilos de hoja de coca. Como un granjero colombiano recibe en promedio 1,3 dólares por kilo de hoja de coca, puede estimarse que el kilo de pasta base en la selva colombiana tiene un costo de entre 585 y 780 dólares».
«En la misma selva colombiana el kilo se vende en alrededor de 2.700 dólares; en los puertos del país el precio se eleva a entre 5.500 y 7.000 dólares».
«En Centroamérica el mismo kilo alcanza un valor que ronda los 10.000 dólares. En la frontera norte de México el precio puede haber subido a 15 mil dólares».
«En los Estados Unidos, pasada la frontera, el kilo es vendido al mayoreo y alcanza un precio de 27 mil dólares o más».
«En algún momento de su trayectoria, el kilo de pasta base original sufrió adulteraciones químicas que normalmente permiten una duplicación de su volumen físico y, por lo tanto, el kilo original se transformó en dos kilos».
«El gramo de cocaína refinada alcanzó en 2010 un precio de 165 dólares en Estados Unidos. Por lo tanto, el kilo original, con un costo promedio de 650 dólares (entre 585 y 780), se transformó en dos kilos con un valor total de venta al detalle de 330.000 dólares, esto es el valor del producto se incrementó alrededor de 500 veces a lo largo de su cadena de valor».
«Todos los eslabones de la cadena tuvieron una importante ganancia. Pero esta información disponible sugiere que la mayor ganancia se produjo al final. El mayor valor en esta economía ilegal es agregado en los mercados de venta final, con lo que presumiblemente también una parte importante de las ganancias se genera en esos mercados donde la violencia es visiblemente menor».
Esta es la realidad. Según la ONUDD, los mercados de cocaína ascienden en valor a un total cercano a los US$ 120.000 millones de dólares en el mundo y que los campesinos de los países de origen sólo reciben un 1% de ese dinero. Pero esos mil doscientos millones son mucho más de lo que pueden ganar todos ellos con cualquier cosecha; y el costo de sembrar y cortar es bajísimo. Tan bajo que, si en alguna parte del camino se corta el tráfico, se puede reproducir igualmente a bajo costo. En suma, la droga en sí vale muy poco. Es la ilegalidad con que se trafica en todos los niveles lo que genera una ganancia enorme. Más que combatir cotidianamente el microtráfico en las calles de cada país, lo importante es seguir la ruta del dinero.
Las conclusiones del Informe del Problema de las Drogas en las Américas fueron múltiples, pero indicaron un camino claro que prioriza la acción preventiva en salud y educación y la concentración del aspecto represivo en el lavado de dinero. Su resultado, reconocido por todos los Estados miembros y las organizaciones internacionales, tuvo una alta repercusión. A partir del Informe y otras posteriores publicaciones de la Comisión Interamericana contra las Drogas y el Delito (CICAD) se logró mayor conciencia de los costos humanos y sociales del consumo de drogas, y de los procesos de producción y tránsito. Sobre todo, también se conoció mejor el enorme tamaño de la estructura económica ilícita que fortalece la expansión del crimen organizado.
Por un tiempo, pareció que este Informe, saludado por todos los países miembros, tendría una mayor continuidad. El Presidente Ricardo Lagos señaló que había “un antes y un después” de este Informe; el New York Times se refirió a él diciendo que “efectivamente el Informe rompe el tabú al considerar alternativas al enfoque actual” y el Presidente de Colombia Juan Manuel Santos, quien recibió el Informe a nombre de la Cumbre, dijo que “ha establecido el liderazgo de la OEA frente al desafío multidimensional del problema de las drogas, incluyendo los pilares de salud y seguridad ciudadana”.
Lo más visible de esa posible continuidad es la Comisión Global sobre Políticas de Drogas que integran los ex Presidentes de Brasil, Fernando Henrique Cardoso; de Colombia, César Gaviria; de Chile, Ricardo Lagos; de México, Ernesto Zedillo, y de Portugal, Jorge Sampaio, además de muchas otras personalidades como el ex Secretario de Estado de Estados Unidos, George Schultz, Kofi Annan, Richard Branson, Paul Volcker, Mario Vargas Llosa, Javier Solana, y muchas otras relevantes personalidades mundiales. La Comisión coincidió públicamente con los resultados del informe señalando que “poner a la salud y la seguridad de las comunidades en primer lugar requiere una reorientación fundamental de las prioridades políticas y los recursos, que deje de lado las fallidas leyes punitivas” y realice intervenciones algo más selectivas en relación al dinero de la droga. La entidad aún funciona, se han adherido otros miembros, pero no tiene el dinamismo de los primeros años.
Según el Informe de la OEA de 2022 hoy existe una mejor comprensión de la dependencia de las drogas, que se enfrenta ahora como un problema de salud pública. El consumo de cocaína se ha reducido en mercados que han sido históricamente significativos. Se ha logrado desmantelar enormes organizaciones de tráfico de drogas y sus líderes han sido procesados y condenados. Los países han establecido unidades de inteligencia financiera para combatir el lavado de activos. Han mejorado los mecanismos de cooperación internacional. Más de la mitad de los países del Hemisferio tienen estrategias nacionales vigentes para el control de las drogas. Los programas de prevención a nivel de escuela primaria y secundaria se han incrementado. Los países han expandido su habilidad de llevar a cabo encuestas nacionales periódicas sobre la prevalencia de las drogas. Se han reforzado, por último, el Estado de derecho y las reformas judiciales en varios países.
A estos avances habría que agregar las experiencias en algunos países (Uruguay, en nuestra región) para cambiar el sistema de prohibición de la droga por uno de uso controlado; los avances en la liberalización del uso medicinal o general de la marihuana en algunos estados norteamericanos y el retiro de la misma droga del listado de drogas “duras” en Estados Unidos. Estos cambios y los debates en otros países sobre temas de legalización, se deben en la mayoría de los casos a la marihuana. En lo demás, no han existido debates ni cambios en nuestra región.
En suma, han existido avances, aunque insuficientes, en el enfrentamiento del problema del dinero de la droga, pero los recursos destinados a enfrentar la enfermedad de la drogadicción, siguen siendo muy escasos en todos los países, especialmente en lo que concierne al uso, la prevención y el tratamiento. Pero se persiste en invertir recursos en la persecución del microtráfico, que serían mejor utilizados en prevención y educación.
Existen numerosas razones para explicar por qué se ha retardado la búsqueda de opciones en el combate a las adicciones a drogas. Después de más de 50 años de la “guerra a las drogas” existen en la sociedad muchos que se negarán a aceptar que la política que han adoptado y mantenido por mucho tiempo sus países, pueda ser cambiada. El mismo estudio de la OEA, en su segunda parte, dedicada a posibles escenarios, reveló fuertes discrepancias entre dirigentes sociales en las poblaciones o favelas, que favorecían un enfoque permisivo o uno represivo.
Pero el tráfico y el crimen continuarán creciendo; y a pesar de los progresos efectivos y las discrepancias políticas, en la guerra a las drogas -hoy agregada a la guerra contra el crimen organizado- seguiremos fracasando, haciendo lo mismo una y otra vez y esperando resultados distintos de los obtenidos más de medio siglo.
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