por Carlos Monge
Cuando Luiz Inácio Lula da Silva asumió el 1 de enero de 2023 su tercer mandato como Presidente de Brasil su principal propuesta en materia de política exterior era muy clara: traer de vuelta a su país al mundo luego de un período de relativo aislamiento y desprecio por el multilateralismo “globalista”, impuesto en función de las rígidas preferencias ideológicas de su predecesor en el cargo, el saliente mandatario Jair Bolsonaro.
Si uno observa hoy el panorama de la participación brasileña en distintas plataformas diplomáticas, el balance, en principio, de ese retorno al mundo no puede ser sino positivo, pues se advierte un notorio activismo y una presencia destacada en múltiples ámbitos del debate público internacional. El Presidente Lula no pudo asistir a la última cumbre de los BRICS, realizada en Kazán (Rusia), debido a un accidente doméstico que, según se dijo, le impidió viajar a este encuentro en el que participaron delegaciones de 36 naciones, 22 de ellas representadas por sus jefes de Estado, además del secretario general de Naciones Unidas, António Guterres, quien no quiso marginarse de esta cita.
Pero casi en paralelo Lula ya se apresta para albergar la cumbre anual de líderes del G20, prevista para los días 18 y 19 de noviembre de 2024, en Rio de Janeiro, con los jefes de Estado de los 19 países miembros de ese cónclave que reúne a las mayores economías mundiales (Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Estados Unidos de América, Francia, India, Indonesia, Italia, Japón, México, Reino Unido, República de Corea, Rusia, Sudáfrica y Turquía), más la Unión Africana y la Unión Europea.
Entretanto, Brasil, que no es miembro del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), también enviará una delegación de alto nivel a la reunión de ese espacio de diálogo que se hará en Lima (Perú), el 14 y 15 de noviembre próximo, y en la que anunciaron su presencia catorce líderes mundiales, entre los cuales destacan el Presidente de China, Xi Jinping, y el primer ministro de Singapur, Lawrence Wong, por mencionar sólo a algunas autoridades ya confirmadas [1].
Se espera que la cumbre del G20 sea el escenario propicio e ideal para el primer encuentro cara a cara entre Lula y su par argentino, Javier Milei, quien, en una entrevista concedida en noviembre de 2023, calificó al mandatario brasileño como “corrupto y comunista” [2], pero que al parecer ha dejado de lado los insultos para lucir el traje de estadista.
Se estima, asimismo, que la reunión a realizarse en Río permitirá el lanzamiento oficial de uno de los proyectos más emblemáticos de Lula en su tercer mandato presidencial: la Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza, anunciada por él durante la última cumbre del G20 en Nueva Delhi (India), y que pretende, en lo esencial, forjar un compromiso de la comunidad internacional para revertir el retroceso en el cumplimiento de dos objetivos claves del desarrollo sustentable: la erradicación de la pobreza extrema y un plan de “Hambre Cero”, basado en el estímulo a una agricultura que no dañe el medio ambiente [3]. La adhesión a esta alianza global estará abierta no sólo a los países miembros del G20, sino a todos los interesados en participar en ella.
Brasil buscará cerrar así con broche de oro su período de presidencia del G20. La próxima presidencia le corresponde a Sudáfrica, que junto a India compone el actual sistema de “troika” decisoria en el G20. Un mecanismo que apunta a compartir las responsabilidades de conducción de ese grupo en la perspectiva de lograr mayor coherencia y continuidad entre las respectivas presidencias.
El saldo de la gestión brasileña ha sido exitoso, si se considera que a fines de julio de 2024 se efectuó una reunión ministerial de la fuerza de tareas creada para impulsar esta alianza contra el hambre, y se presentaron los cuatro documentos constitutivos de la estructura institucional de este acuerdo-marco. De este modo, Brasil ha quedado en buen pie para afrontar nuevos desafíos de acciones globales efectivas tendientes a revitalizar el aletargado multilateralismo que hoy se encuentra bajo ataque de no pocos sectores escudados en las banderas de un “neosoberanismo antiglobalista”, por llamarlo de algún modo.
Desafíos ad-portas
En esa nutrida agenda destacan dos grandes hitos para 2025: uno de ellos será ser sede de la próxima reunión de líderes de los BRICS, cuya cumbre número XVII tendrá lugar en suelo brasileño, y el segundo será hospedar la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP30), en el segundo semestre del año próximo, en Belém, estado de Pará, en la Amazonia brasileña.
El encuentro de los máximos representantes de los nueve países miembros de los BRICs plus (tomando en cuenta que a los cinco países originales de este club de naciones emergentes —Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, que se sumó en 2011 al cuarteto anterior— se le añadieron en enero de 2024 otros cuatro países: Egipto, Etiopía, Irán y Emiratos Árabes Unidos, mientras Arabia Saudita permanece dentro de un estatus difuso) y que en la Cumbre XVI en Kazán se le abrió la puerta, en calidad de “socios”, a otros trece Estados: Argelia, Bielorrusia, Bolivia, Cuba, Indonesia, Kazajistán, Malasia, Nigeria, Tailandia, Turquía, Uganda, Uzbekistán y Vietnam, será una buena ocasión para intentar compatibilizar agendas entre un grupo de por sí ya bastante heteróclito. Vale decir, compuesto de partes y/o elementos muy distintos.
Brasil debería haber asumido la presidencia rotativa de los BRICS + en 2024, pero como ya tenía la presidencia del G20 se vio obligado a postergar la titularidad en ese cargo, dejando en su lugar a Rusia. A partir de enero de 2025, y bajo el lema “Fortaleciendo la cooperación del Sur Global para una gobernanza más inclusiva y sustentable”, la presidencia brasileña de los BRICS ampliados tiene previsto conducir discusiones sobre cinco temas centrales: i) reforma de las instituciones de la gobernanza global; ii) promoción del multilateralismo; iii) combate al hambre y la pobreza; iv) reducción de la desigualdad; y v) promoción del desarrollo sustentable [4].
También, seguramente, deberán seguir siendo debatidos los criterios con los cuales se seleccionará a los futuros integrantes de esta agrupación, que hasta el momento tiene 22 miembros, nueve titulares y otros trece que ostentan la calidad de asociados. En Kazán se definió, primero, qué condiciones debía reunir un país que aspirara a ser socio y luego cuáles eran los países que se encuadraban dentro de esos parámetros.
El balance de la cumbre llevada a cabo a fines de octubre de 2024 en la capital de la república de Tartaristán, una de las 24 entidades del mismo tipo que forman parte de la Federación Rusa, y en la que se emitió una declaración final de 134 puntos [5], fue, no obstante, de dulce y de agraz para Brasil, según algunas filtraciones, procedentes de fuentes de Itamaraty, que se conocieron en la prensa brasileña, con posterioridad a este evento. Para Janaína Figueiredo, corresponsal de O Globo en Buenos Aires, hubo una tentativa de Vladimir Putin de “pasar máquina” —“tratorar” es el verbo usado en el texto original en portugués— para conseguir ampliación del foro a nuevos miembros, entre los cuales estaba la Venezuela de Nicolás Maduro. Tentativa que “no agradó nada” a Brasil, que no presentó propuesta de nuevas incorporaciones [6].
De acuerdo a esta crónica, “el miedo del gobierno brasileño, asumido por fuentes en Brasilia, es que los Brics se acaben transformando en un nuevo G77, que hoy tienen 130 miembros y poca relevancia global”. En otras palabras, en un “foro político, identificado con el mundo antioccidental”, recordándose que el canciller Mauro Vieira, presente en Kazán, dejó claramente explicitado que “Brasil es un país occidental”. Y que tiene una agenda de intereses que no pasa sólo por la reestructuración de la gobernanza global (punto compartido con los socios fundadores de la alianza), sino que también apunta a otros campos. Entre ellos, el del cambio climático y el hambre, agravados por la pandemia y los conflictos bélicos hoy en marcha en diversas latitudes.
En este mismo sentido, no está de más traer a colación que hasta hoy Brasil no ha recibido respaldo formal de países de gran peso como China para su aspiración histórica de convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU.
El otro problema no menor para Brasil es cómo hacer concordar su agenda regional, en la que siempre está presente el deseo de revalidar su rol como potencia pivote y líder indiscutible al menos del espacio sudamericano de nuestro hemisferio. La Argentina de Milei renunció tempranamente, como es sabido, el 22 de diciembre de 2023, a ser parte de los BRICS, aduciendo que su pertenencia a esta esfera de coordinación y acción política no le generaba ningún tipo de ventajas que no fueran alcanzables por medio de contactos bilaterales [7], “Venezuela es un dolor de cabeza, y Colombia, que era de enorme interés para Lula, no pidió entrar” a esa coalición ad hoc, concluyó Figueiredo.
“Vecindario” desordenado
Todo ello en medio del alborotado contexto de una “guerrilla” verbal abierta y desatada entre Brasília y Caracas, iniciada el 30 de julio de 2024, dos días después de la elección presidencial en Venezuela, cuando Lula pidió la divulgación de las actas electorales de los comicios que dieron como reelecto en su cargo, de acuerdo a la versión oficial, a Maduro. La crisis bilateral se profundiza el 23 de octubre, al vetar Brasil el ingreso de Venezuela a los BRICS. Al día siguiente, la cancillería caraqueña difunde un comunicado en el que compara las políticas del gobierno Lula hacia su país con las de Bolsonaro y subraya que “Itamaraty reproduce el odio, la exclusión y la intolerancia promovidos por los centros de poder occidentales [8]”.
Y la crisis escala a tal punto que el 29 de octubre el asesor internacional de Lula, el excanciller Celso Amorim, afirma que hubo un “quiebre de confianza entre los dos países” al desoír Venezuela la sugerencia de difundir los resultados de la elección; lo que da pie para que el día 30 el gobierno venezolano convoque a su embajador en Brasil para que retorne a su país.
Hubo un preámbulo, por cierto, a todos estos hechos: en mayo de 2023, Maduro visita Brasil, en el marco de una cumbre presidencial sudamericana hecha con la secreta esperanza de parte de Lula de revivir la fenecida UNASUR, y es recibido con alfombra roja por su anfitrión, indicándose que hay una “narrativa” dominante que distorsiona los acontecimientos con respecto a Venezuela. Esta acogida amable fue resistida en forma explícita y con algún grado de molestia por otros asistentes a la cita, como el Presidente de Chile, Gabriel Boric, y su colega de Uruguay, Luis Lacalle Pou.
Tampoco se puede obviar, desde luego, el hecho de que en octubre de 2023 Lula envió a Amorim a Barbados para mediar en un acuerdo preelectoral para Venezuela, concretado en la práctica a través de la concesión de algunas garantías a la oposición venezolana a cambio de levantar algunas sanciones de EE.UU. que castigaban a sus exportaciones petroleras. Y entre fines de 2023 y hasta el presente se mantiene viva y latente, además, la tensión provocada por el diferendo respecto al Esequibo, que enfrenta a Venezuela, Guyana, EE.UU. y Brasil, como principales actores involucrados [9].
“El Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil también se ha ofrecido a encontrar una solución pacífica al enfrentamiento entre Venezuela y Guyana, tras las amenazas de Maduro de invadir y ocupar el Esequibo, una región rica en petróleo y recursos naturales que representa alrededor del 70% del territorio de Guyana”, informa el medio brasileño Gazeta do Povo, el 1 de noviembre de 2024 [10]. Se agrega que un posible conflicto limítrofe hizo que las Fuerzas Armadas de Brasil movilizaran refuerzos en la región este año. Aunque, a su vez, se adiciona que “a pesar de las disputas diplomáticas, no hubo aumento de la tensión entre tropas estacionadas en Roraima y las fuerzas venezolanas del otro lado de la frontera”.
Súmese a ello una escalada de incidentes con el régimen de Daniel Ortega en Nicaragua, que culminaron con la expulsión de ambos embajadores, el brasileño y el nicaragüense, de sus respectivas sedes diplomáticas. El detonante de este litigio fue un pedido del Papa Francisco a Lula para que intercediera por la liberación del obispo católico Rolando Álvarez, acusado de” traición a la patria” en Managua. Ortega, en su quinto mandato como Presidente, no dio respuesta alguna a esta gestión y en agosto de 2024 expulsó al embajador Breno da Costa, acusándolo de haberle faltado el respeto al ausentarse de un evento en honor al 45 aniversario de la Revolución Sandinista (julio de 1979). Lula, en reciprocidad, replicó con idéntica medida y se anunció que vetaría el ingreso de Nicaragua a los BRICS.
Disonancia entre la escena global y regional
En virtud de lo expuesto, puede apreciarse que estamos, sin duda alguna, ante un escenario de disonancia y discordancia casi absoluta entre la actual proyección de poder que presenta hoy Brasil a escala global — y que es la de un país que, en forma paulatina, pero persistente, asciende a las “grandes ligas” del sistema internacional—, con un desempeño más bien mediocre y restringido en el estricto ámbito regional. El cual de alguna manera representa la plataforma de lanzamiento o el espacio pivote que impulsa y sostiene su estatura universal al conferirle un tamaño, como líder de América del Sur, que va más allá, por cierto, de las dimensiones de sus propias espaldas.
Este “ruido de fondo”, incesante y molesto, no le resta protagonismo ni socava de manera decisiva e incontrarrestable sus intenciones de ser reconocido como un actor importante de la política mundial, basado en una formulación que forma parte del código genético fundacional de la política exterior brasileña, y que está sintetizada en una cita de Soares y Hirst (2006): “[…] la principal aspiración de la política exterior de Brasil ha sido lograr un reconocimiento internacional basado en la creencia de que debería asumir su papel ‘natural’ como ‘país grande’ en los asuntos mundiales [11]”. Pero impone, en cierta medida, un conjunto de restricciones que coarta y frena la consecución de este objetivo basal de la Gran Estrategia brasileña al acotar sus márgenes de acción y desviar el foco hacia pequeñas querellas que limitan su despliegue y su accionar en el escenario principal que es donde se dirimen los temas más de fondo y definitorios.
Si nos enfrentamos, como ya se ha dicho en repetidas ocasiones, a un orden internacional multiplex (Acharya, 2014) [12] o “no hegemónico (siguiendo a Tokatlian et al., 2024)” [13], donde el poder tiende a diluirse y fragmentarse entre muchos actores que aspiran a ser superpotencias sin que existan centros ordenadores claros y definidos que cumplan con el rol tradicional del hegemón —esto es, dictar las reglas o al menos tener la capacidad de concertarse con aliados y adversarios para fijar las normas mínimas de la competición y los límites de la misma, por más aguda y pugnaz que ésta sea—, todo challenger o retador que se proponga aumentar o incluso mantener sus atributos de poder y su estatura disuasoria debe estar en condiciones de ordenar, arbitrar y/o eliminar disputas secundarias por lo menos en su entorno más cercano.
Más aún cuando, como ocurre en el caso específico de Brasil —y expresando, por cierto, una rareza y una originalidad que no es nada habitual en otras cartas constitucionales vigentes en el mundo—, se manifiesta, en su propia Carta Magna, su voluntad de propiciar la integración latinoamericana, como un objetivo permanente y primordial de sus políticas públicas. En efecto, en el artículo cuarto de la Constitución sancionada en 1988, tras el retorno a la democracia, se declara, a modo de párrafo único, que “la República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con vistas a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones [14]”.
* Carlos Monge Arístegui, Dr. (PhD) en Relaciones Internacionales del Programa de PosGraduación San Tiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP), Brasil.
REFERENCIAS:
[1] APEC, organización establecida en 1989, está conformado por 21 países miembros de la cuenca del Pacífico (Perú, Australia, Brunéi Darussalam, Canadá, Chile, República Popular China, Hong Kong, Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, Rusia, Singapur, Taiwán, Tailandia, EE.UU. y Vietnam), que buscan promover el comercio abierto y la cooperación económica práctica y real en toda la región del Asia y el Pacífico).
[2] Véase https://www.lanacion.com.ar/politica/milei-califico-a-lula-de-comunista-y-corrupto-y-adelanto-con-que-otros-paises-romperia-relaciones-nid08112023/
[3] Según un informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en 2022 el número de personas hambrientas en el mundo aumentará en 122 millones respecto a 2019 —antes de la pandemia de Covid-19. Más información al respecto puede verse en este link: https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-berlim/imprensa-1/g20/forca-tarefa-para-alianca-global-contra-a-fome-e-a-pobreza
[4] Para información complementaria, véase https://g1.globo.com/politica/noticia/2024/10/21/brasil-assume-presidencia-do-brics-a-partir-de-2025-saiba-temas-que-serao-debatidos.ghtml
[5] Disponible en: https://cdn.bricsrussia2024.ru/upload/docs/Kazan_Declaration_FINAL.pdf?1729693488349783
[6] https://oglobo.globo.com/blogs/janaina-figueiredo/post/2024/10/os-desafios-do-brasil-no-brics.ghtml
[7] https://tn.com.ar/politica/2024/10/08/diana-mondino-ratifico-que-la-argentina-no-entrara-al-grupo-de-los-brics/
[8] https:/g1.globo.com/mundo/noticia/2024/11/02/venezuela-diz-que-brasil-pratica-agressao-descarada-e-grosseira-contra-maduro-apos-itamaraty-responder-ataques-a-lula.ghtml
[9] Véanse para distintas aproximaciones a este conflicto territorial, los siguientes links: https://www.bbc.com/portuguese/articles/cxw120m0k9do y https://jornal.usp.br/atualidades/na-disputa-por-essequibo-brasil-e-o-pais-mais-indicado-para-mediar-acordo-entre-venezuela-e-eua/
[10] https://www.gazetadopovo.com.br/republica/brasil-ainda-pode-recuperar-status-de-lideranca-sul-americana/
[11] SOARES, Maria Regina De Lima; HIRST, Mônica (2006). Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities, International Affairs, v. 82, n. 1.
[12] ACHARYA, Amitav (2014). The End of American World Order. Cambridge: Polity Books.
[13] TOKATLIAN, J. G.; RUSSELL, R.; HIRST, M.; SANJUAN, A.M. (2024). “América Latina y el Sur Global en tiempos sin hegemonías”. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n. 136 (abril), pp. 133-156. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2024.136.1.133
[14] Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. En el mismo artículo 4 se enuncian diez principios que guían la política exterior de Brasil: independencia nacional, prevalencia de los derechos humanos, autodeterminación de los pueblos, no intervención, igualdad entre los Estados, defensa de la paz, solución pacífica de los conflictos, repudio al terrorismo y al racismo, cooperación entre los pueblos para el progreso de la Humanidad y concesión de asilo político.
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