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José Miguel Insulza: Una política exterior estable y predecible

Por José Miguel Insulza

Publicado en: El Librero

Antes se daba por sentado que Chile tenía una política exterior sólida y estable, en cualquier materia que se tratara en el plano internacional. Eso aún se mantiene, aunque con sobresaltos que debemos evitar.

Chile no es un país pequeño ni remoto, como muchas veces decimos en los foros internacionales. En la pléyade de 193 estados nacionales que forman parte de las Naciones Unidas, tenemos una presencia territorial, económica y poblacional que nos favorece con respecto a la mayor parte de ellos. Estamos en el lugar número 37 en cuanto al tamaño de nuestra superficie terrestre; en el 61 en el número de nuestra población y tanto el Banco Mundial como el FMI ponen nuestro Producto Interno Bruto en el lugar 42. Y en cuanto a “remoto”, baste recordar que Chile nació junto con la expedición a Perú y que nuestras exportaciones han sido la base de nuestro desarrollo desde la era del salitre.

En realidad, somos una nación intermedia, pequeña en comparación con los estados continentes que dominan la política y la economía mundial, pero más grande que la mayoría. En un mundo interdependiente, no podemos darnos el lujo de estar ausentes. Pero hay una paradoja: debemos participar, pero no tenemos la envergadura para hacerlo solos. Y el mundo, integrado en lo económico, está organizado políticamente en Estados independientes, cada uno de los cuales define de manera relativamente autónoma su interés nacional y sus políticas, con los desacuerdos y conflictos que derivan de esta condición.

Nuestras fronteras están enteramente fijadas por tratados internacionales. Al principio nuestros límites fueron naturales: cordillera, desierto, océano, hielos. Pero con la modernidad vino la necesidad de determinar dónde comienza y dónde termina nuestro país. Gran parte de nuestra acción internacional como Estado independiente ha tenido que ver con esa tarea, que ha culminado con tratados de límites y convenciones sobre territorios marítimos y antárticos.

En este contexto, adoptamos hace muchos años, como nación, una política exterior caracterizada por nuestra plena participación en la política regional y mundial. No nos refugiamos en nuestra isla geográfica, sino que salimos de ella de manera impetuosa, aprovechando sobre todo la expansión del sistema mundial multilateral a mediados del siglo pasado. Chile es fundador de instituciones internacionales, desde la OEA a la ONU; desde el FMI al BID; firmante de tratados internacionales en todo ámbito y nivel: comerciales bilaterales y multilaterales, de desarme, de regímenes (como el Tratado Antártico o el del Mar) y por cierto de límites; y se ha beneficiado de todo ello, adquiriendo con eso también algunas obligaciones.

Nuestro país no ha tenido, como otros, tentaciones aislacionistas. Nos insertamos en el orden internacional y regional, contribuyendo en la medida de lo necesario para nuestros intereses, de acuerdo con nuestros principios y de modo compatible con nuestros recursos. Por ello nuestra presencia en algunas regiones es bastante precaria, pero mayor donde más se expresan esos intereses: América Latina, Europa, América del Norte y el Asia Pacifico, que son nuestros principales socios comerciales y la fuente de la mayor parte de la inversión extranjera que viene a nuestro país. Más recientemente hemos dirigido mayor atención hacia India, por su envergadura de potencia mundial; y hacia el Medio Oriente y el norte de África, zonas con las cuales tenemos lazos étnicos históricos y crecientes intereses económicos.

Por cierto, la región que nos interesa más directamente es América Latina, la preocupación fundamental de nuestra política exterior. Ella nace de una condición geográfica ineludible. Con el retorno de la democracia existió un vigoroso reencuentro con la región, en la convicción de que allí está nuestro principal destino. Aunque en los últimos años se han desmantelado algunas de las instituciones que ayudamos a forjar en las décadas pasadas, la unidad regional es aún un objetivo principal de nuestra política exterior. Somos fervorosos partidarios de la integración. Somos dueños de una costa del Pacífico que tiene más de 5.000 Km y creemos que Chile debe convertirse en una puerta hacia el gran océano, para todo el sur de las Américas.

Practicamos también un vigoroso multilateralismo, porque nuestros países no tienen la capacidad de cambiar por sí solos en los acontecimientos mundiales, pero pueden incidir si cuentan con organismos internacionales fuertes. Por eso, fortalecerlos es para nosotros una prioridad. Somos fundadores de casi todos los organismos internacionales en los que participamos, somos suscriptores de la mayor parte de los tratados internacionales. Por eso, cuando algunos dicen que habría que denunciar algún tratado internacional, debemos ser muy cuidadosos, porque nosotros somos creadores del derecho y la institucionalidad internacional. Ese es parte de nuestro perfil, esa es parte de nuestra realidad.

Hemos seguido esta línea de conducta por más de un siglo, con la interrupción evidente del período de dictadura militar. Pero el retorno a la democracia en 1990 puso a Chile de nuevo en el mapa de los socios confiables en el mundo y nos obligó a un mayor esfuerzo. Debemos reconocer que al retornar la democracia en Chile en 1988- 1990, el panorama internacional era mucho más promisorio que el actual. Hechos como el fin de la Guerra Fría, la caída del Muro de Berlín (1989), los acuerdos de Oslo (1993), el fin del apartheid en Sudáfrica (1992), el éxito de la Ronda de Uruguay (1993), la Alianza que derrotó a Saddam Hussein en Kuwait (1991), la disolución de la Unión Soviética (1991) y muchos otros coincidieron en el mismo lapso de cinco años entre 1988 y 1993, creando en el mundo una aparente sensación de progreso hacia una sociedad con mayor libertad y paz, despojada de los conflictos ideológicos del periodo anterior.

El fin de la dictadura de Pinochet en Chile no fue un hecho aislado, sino un evento mundial, paralelo a todas esas buenas noticias. Esa realidad ha cambiado poderosamente en las últimos tres décadas, haciendo más difícil nuestra tarea.

En artículos anteriores a este, nos hemos referido abundantemente a esos cambios. El mundo actual es muy distinto de lo que se imaginaba entonces; con una sorda batalla por la hegemonía, la disputa de la superioridad científica y técnica entre potencias que aún fundan sus antagonismos en razones ideológicas, una nueva carrera armamentista, retrocesos en la integración, gérmenes de guerra comercial y continuos conflictos en el mundo en desarrollo que a veces hasta hacen añorar el orden que imponían los antiguos bloques. Y en lo regional, una visión más fragmentada de la realidad política, crecimiento económico débil, grados de violencia mayores que en ninguna otra región del mundo y un sistema regional debilitado por las diferencias entre sus integrantes.

Pero también nuestro país ha pasado, durante el gobierno anterior y comienzos de este, por momentos de incertidumbre acerca de la posibilidad de continuar teniendo la posición ventajosa que habíamos adquirido en las décadas anteriores, tras el retorno a la democracia. En lugar de actuar como siempre lo hemos hecho, proyectando certezas y no exhibiendo debilidades, hubo dudas acerca de aspectos muy fundamentales de nuestra política exterior. Presenciamos así virajes inusitados en nuestras relaciones internacionales, en materia medio ambiental (Convenio de Escazú) y migratoria (Acuerdo de Marrakech). El gobierno anterior tomó la decisión inconsulta de desechar la Unasur y su intento fallido de crear una nueva organización (Prosur) con marcado tinte ideológico, nos apartó del resto de América Latina. Y el estallido social obligó a la suspensión de dos eventos de nivel mundial, por primera vez en nuestra historia. Las dudas se acrecentaron al asumir el nuevo gobierno, con una tendencia inicial a apartarnos de nuestras principales líneas de conducta anterior. La proclama de un cierto soberanismo en sectores de la izquierda que rechazaba la inserción internacional del país, llevó al deterioro de algunas de nuestras más importantes relaciones, aún no completamente reparadas.

El país ya estaba en crisis cuando se inició la pandemia y no se ha recuperado completamente. Nuestra economía se ha dañado, la sociedad se ha tornado más violenta, el disenso ha aumentado y la confianza en las instituciones democráticas, aunque sus decisiones aún se respetan. En esas condiciones, Chile corría el riesgo de dejar de ser el país predecible que siempre fue, y sufrir las consecuencias de ello a un alto costo.

Sin embargo, en este ámbito podemos ser optimistas. Las más recientes acciones de política exterior de nuestro gobierno (el reciente viaje del Presidente a la Cumbre Celac-Unión Europea; la aprobación y puesta en marcha del TPP, la suscripción inminente de un nuevo acuerdo Comercial y de Inversiones con Europa) revelan una recuperación de la Política de Estado que debe perdurar.

Los países que tienen éxito en el plano internacional, que pueden tener una política exterior coherente, son aquellos que se conducen en el marco de sus principios, entendidos como la adhesión a políticas coherentes, que se practican siempre con los mismos criterios, ante situaciones similares. La mayor riqueza de nuestra presencia en el mundo es nuestra credibilidad. Antes se daba por sentado que Chile tenía una política exterior sólida y estable, en cualquier materia que se tratara en el plano internacional. Eso aún se mantiene, aunque con sobresaltos que debemos evitar.

Los principios de que hablamos no son conceptos abstractos, sino reglas de conducta practicadas de manera consistente en nuestra política exterior. De nuestra conducta consistente es posible deducir y explicar por qué Chile se comporta de una cierta manera. El mundo bilateral y multilateral puede confiar en nosotros porque, en la defensa de nuestros intereses, nos comportamos de acuerdo a nuestros principios.  

1.- El primer principio es tener una Política Exterior Autónoma basada en nuestros intereses como país, como condición indispensable para nuestra acción en la región y el mundo. Cualquier iniciativa que Chile pueda desarrollar, se basa en nuestra integridad territorial y en nuestra independencia política, que se asegura a través de la diplomacia, de las herramientas que ofrece el Derecho Internacional, y también sobre la base de la capacidad de desarrollar una fuerza disuasiva que nos ponga a cuidado de cualquier riesgo en materia internacional.

Ejemplos de aplicación de este principio hay varios en la historia de Chile en el ultimo siglo: el gobierno de Jorge Alessandri votó contra la suspensión de Cuba en la OEA, que veía como contraria al derecho americano; Eduardo Frei Montalva enfrentó a Estados Unidos por la falta de coherencia en la Alianza para el Progreso que el mismo había apoyado; Salvador Allende basó su política de No Alineamiento en la unidad de América Latina, conservando a toda costa buenas relaciones en una región convulsa, consciente de que ello convenía a los intereses de Chile; Patricio Aylwin resolvió la mayor parte de los asuntos limítrofes pendientes del país con Argentina; Eduardo Frei Ruiz-Tagle entendió la necesidad de compatibilizar las relaciones tradicionales con la apertura de nuevos espacios y abrió el camino de Chile hacia el Asia Pacifico; Ricardo Lagos se negó a apoyar la aventura norteamericana en Irak, a pesar de las fuertes presiones de Estados Unidos y Gran Bretaña; Michelle Bachelet impulsó la Unasur, única entidad regional que ha agrupado a todos los países de América del Sur.

2.- El segundo principio es la promoción de la democracia y los derechos humanos. Para vivir en una sociedad democrática con respeto a los derechos humanos es necesario que ello ocurra también en todo nuestro entorno, en todo el continente y más allá. En nuestra región es la democracia la que ha sido asumida como la única forma aceptable de gobierno, en la Carta Democrática Interamericana que todos los países miembros de la OEA suscribimos en Lima en 2001; y los derechos humanos están igualmente en la Convención Americana que hemos suscrito libremente hace cincuenta años. Durante la dictadura, Chile se transformó en un símbolo de la lucha por estos valores en el mundo entero. Debemos honrar ese legado encabezando siempre, y sin ninguna concesión, la defensa de la democracia y los derechos humanos. Asignamos a su defensa un carácter universal, sin perjuicio de reconocer la existencia, en otras regiones, de otras formas políticas que cuestionan o limitan los principios democráticos.

3.- En tercer lugar, Chile busca mantener buenas relaciones con todos los Estados del mundo, representados por sus gobiernos. Es conocida nuestra reticencia a las rupturas de relaciones, más allá de la opinión crítica que podamos tener sobre los países, por su falta de democracia o sus violaciones de derechos humanos, las cuales podemos denunciar a través de las instituciones competentes internacionales. Eso nos ha permitido vivir en paz en los periodos en que estuvimos rodeados de dictaduras en nuestra región. La condición para reconocer un gobierno es que tenga control sobre las funciones fundamentales de su Estado y que respete nuestro derecho y tradición democrática.

4.- Un cuarto principio fundamental es la no intervención, el respeto por la soberanía de los países, como queremos y exigimos que se respete la nuestra. No intervenimos en los asuntos internos de otros Estados, a menos que ello se base en un acuerdo internacional suscrito voluntariamente, en el ámbito multilateral o regional. Cuando exigimos democracia o respeto de los derechos humanos en nuestra región no estamos violando este principio, sino exigiendo respeto de los acuerdos que nuestros países han adoptado libremente y de acuerdo a su legislación interna, como ocurre con la Convención Interamericana de Derechos Humanos o la Carta Democrática Interamericana. La herramienta fundamental de nuestra acción internacional es la cooperación internacional, en todas sus formas. Chile tiene el firme propósito de cooperar, a través de sus organismos técnicos y humanos, en todos los foros multilaterales, universales, regionales, subregionales y bilaterales, de manera de contribuir a la solución de los problemas que afectan a la comunidad mundial, a propender a la sustentabilidad y desarrollo de las naciones de América Latina y a la consolidación de su democracia.

5.- El quinto principio es la solución pacífica de las controversias entre los Estados. Los sistemas de solución pacífica de conflictos fortalecen la estabilidad y la paz mundial. Esta faceta del derecho internacional se ha ampliado a partir de los grandes conflictos del siglo XX; la renuncia a la fuerza es un importante rasgo del derecho internacional que compartimos plenamente. Las crisis internacionales siempre las enfrentamos buscando los acuerdos; nunca actuamos para imponer la paz en los conflictos; pero siempre estamos dispuestos a ayudar a conservar la paz, allí donde exista el riesgo de que se abra o reabra un conflicto.

6.- El sexto principio es el multilateralismo. Chile cree en la cooperación internacional, por oposición al unilateralismo y la imposición autocrática. Esa cooperación se forja tanto en el ámbito bilateral como en el multilateral, pero es ciertamente este último el que más desarrollo ha tenido en el último siglo. Chile no sólo ha aceptado de buenas ganas el multilateralismo, sino que lo ha promovido desde su nacimiento. Allí está el legado de Hernán Santa Cruz en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en la creación de la CEPAL, de Felipe Herrera en la fundación del Banco Interamericano, de los dos periodos que hemos ocupado la Secretaría General de la OEA, nuestras participaciones cada vez más frecuentes en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; la dirección de la OIT por casi dos décadas y muchas otras. En la base de este multilateralismo y de una propuesta de regionalismo abierto, el séptimo principio está nuestra sólida presencia en América Latina.Buscamos siempre la unidad de las naciones latinoamericanas como una condición básica para gravitar en un escenario global desequilibrado, en que predominan países de enorme tamaño territorial, poblacional, económico y militar.

7.- En séptimo lugar, Chile tiene una economía abierta al mundo, sobre la base de acuerdos internacionales de comercio e inversión, que facilitan el intercambio creciente con el mundo, multiplicando varias veces nuestro PGB en las últimas décadas. Hace ya muchos años que nuestro país mantiene esa política de apertura a la región y al mundo, que es coherente con nuestra condición económica de país productor de importantes materias primas, que requieren de los mercados y las inversiones que se obtienen más allá de nuestras fronteras. La mantención y expansión de esa inserción internacional es condición de nuestro desarrollo.

A medida que el país avance en su modernización y en su inserción global, irá enfrentando nuevos desafíos que seguramente darán lugar a más prioridades. Una conducción realista de nuestra política exterior hará surgir nuevas normas de conducta. La defensa del medio ambiente parece ya destinada a ser un principio de política exterior, en la medida en que haya coherencia entre lo que proclamamos en el mundo y lo que seamos capaces de implementar dentro del país. dedicamos importantes esfuerzos en el mundo a la defensa de estos y otros valores básicos, el principal de los cuales es el desarrollo sustentable, expresados en logros recientes como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y los Acuerdos de París sobre Cambio Climático.

Algo similar debería ocurrir con la recientemente proclamada política exterior feminista, que será regla de conducta en nuestra conducción internacional una vez que se exprese en niveles adecuados de cambio en el país y en nuestra acción internacional en materia de igualdad de género.  

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