por José Miguel Insulza
No se trata de identificar el Sistema Internacional con un solo país; pero tampoco es posible negar la importancia que tiene que la nación más poderosa de la tierra se convierta en un obstáculo para el devenir del multilateralismo.
Los últimos meses de este año no han sido gratos para los organismos multilaterales, tanto a nivel global como regional. A una 80° Asamblea General de Naciones Unidas, que no tuvo el brillo esperado de tan importante aniversario, ha seguido su incapacidad de actuar en la serie de conflictos que se mantienen abiertos en el mundo y en los cuales hasta la presencia del Consejo de Seguridad fue efímera, con varias resoluciones vetadas y sólo la ratificación, en la práctica, de un alto al fuego en Gaza, negociado en otras sedes. Otras crisis de violencia siguen abiertas, en Ucrania, Palestina, Siria, El Líbano, Yemen y en Sudán, donde el número de muertes por violencia o hambre supera ahora el de las demás.
Pero tal vez la mayor decepción de la ONU se ha dado en la esfera del desarrollo. Faltan apenas cinco años para cumplir el plazo de la Agenda 2030, aprobada con entusiasmo en 2015, para complementar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con la propuesta entonces de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas, que abordaban desafíos como la pobreza, el hambre, la desigualdad, el cambio climático y la promoción de la paz. Sin profundizar en el reciente debate de Nueva York, no cabe duda de que los 17 Objetivos no están cerca de cumplirse; más bien han retrocedido.
Hay dos organismos creados a fines del siglo pasado, que se consideraron en su momento símbolos de una nueva era internacional y cuyas actuales dificultades pueden graficar el momento que se vive. Las debilidades recientes de estas dos organizaciones, aunque no inesperadas, parecen reflejar la crisis del Sistema Internacional. Sus Cumbres tienen algo en común: se trata de eventos creados a instancias de Estados Unidos, que fue sede de sus primeras ediciones, como parte esencial de una refundación del Orden Internacional, terminada la Guerra Fría y consolidada la hegemonía norteamericana.
Hace unos días tuvo lugar en Sudáfrica, la vigésima reunión del Grupo de los Veinte (G20) organización que reúne a las principales veinte economías del mundo para discutir sobre finanzas, economía y otros temas globales. El G20 fue creado en Washington en su Primera Cumbre de Septiembre de 2008, como uno de los principales organismos nuevos de un sistema en plena expansión. Y ahora, hace una semana, por primera vez estuvo vacío el asiento de Estados Unidos. El Presidente Trump no sólo no asistió, sino que tampoco envió una delegación, a pesar de que su país es sede de la Cumbre el próximo año. El futuro del G20, el principal de los nuevos organismos globales creados a instancias de Estados Unidos al fin de la Guerra Fría, queda así en un compás de espera.
La Primera Cumbre de las Américas tuvo lugar en Miami en diciembre de 1994. La Decima Cumbre debía realizarse a fines de este año en Punta Cana, República Dominicana. No obstante, hace unos días, la Presidencia de ese país anunció su postergación para el próximo año. Otras veces las Cumbres se han postergado, pero esta vez el comunicado oficial del gobierno organizador nos informa que la demora es obligada por las «profundas divergencias» existentes, que «actualmente dificultan un diálogo productivo en las Américas». Se unen aquí la decisión de Estados Unidos (y aliados), de no participar si países como Cuba, Venezuela o Nicaragua son invitados; y las de varios otros de no hacerlo, si se producen esas exclusiones.
Para examinar esta nueva realidad, es necesario referirnos, de manera más general, a la crisis que hoy vive el sistema internacional, entendido como un conjunto de instituciones y reglas creadas y acordadas, con el objeto de regular la interacción entre ellos, bilateralmente o en organizaciones multilaterales, globales o regionales.
Como sabemos, ese sistema se construye sobre la base de dos supuestos, la igualdad entre los Estados y la existencia y plena vigencia del derecho internacional, que todos están comprometidos a respetar. Ambos supuestos son, por cierto, parcialmente ficticios; los miembros del sistema no son iguales, sino distintos en tamaño, desarrollo y fuerza; y el acatamiento a las mismas reglas jurídicas está lejos de ser completo, especialmente por parte de quienes tienen el poder suficiente para interpretarlas y aplicarlas. Pero la aceptación, aunque sea incompleta, de estas ficciones, debe permitir el funcionamiento del sistema y el logro de sus objetivos, que no son otros que regular las relaciones entre naciones, promover su crecimiento y desarrollo, y mantener la paz mundial y regional.
Además, el sistema nunca ha funcionado completamente; las guerras, conflictos y desacuerdos siempre han existido dentro de él; el desarrollo de cada Estado sigue siendo diferente de los otros, y, salvo la existencia de unanimidad de los miembros del Consejo de Seguridad, los países miembros gozan de amplia discrecionalidad en el acatamiento de las normas y decisiones que el sistema emite. Pero en la medida en que, por conveniencia o subsistencia, la mayor parte de los países que lo integran, especialmente los más poderosos, han coincidido en la necesidad de imponer el acatamiento de las reglas, este ha podido funcionar y desarrollarse poderosamente en los últimos ochenta años, al menos para evitar la guerra entre superpotencias, que podría conducir a la destrucción de la humanidad.
Al terminar la Guerra Fría pareció existir un margen mucho mayor para abarcar, dentro del sistema, asuntos internacionales que antes no estaban plenamente incluidos en él, como el respeto de los derechos humanos, la extensión de la democracia, la globalización del comercio internacional y la protección del medio ambiente. Incluso los vencedores del conflicto vieron como posible ampliar la cantidad de instituciones normativas. Fue ese el espacio de las nuevas entidades, coaliciones y derechos universales, proclamados profusamente en las décadas alrededor del fin del milenio. La estructura institucional del multilateralismo creció con nuevas instituciones y nuevas tareas.
En la última década, sin embargo, esta situación se ha visto fuertemente revertida, por los disensos de sus miembros, el aumento severo de los conflictos y la expansión de ideologías negativas para la cooperación internacional. La promesa de un mundo unificado por la victoria de Occidente en el conflicto global se vio dañada por nuevos conflictos regionales, por la crisis económica que afectó a los países centrales, por la pandemia global y por la incapacidad de los estados más desarrollados de alcanzar acuerdos para enfrentar sus problemas. El mundo “unipolar” surgido de la Guerra Fría se mostró fragmentado, dividido, desorganizado y cada vez más difícil de gobernar. Pero la promesa del fin de las disputas tanto ideológicas como territoriales, para avanzar juntos a una etapa de paz, progreso y desarrollo, que se anunciaba hace unas décadas, parece lejos de alcanzar.
El sistema fundado al concluir la Segunda Guerra Mundial ha enfrentado tensiones y crisis, pero siempre ha predominado, especialmente entre sus mayores componentes, la convicción de que es un buen arreglo, mejorable sin duda, pero la mejor forma de entendimiento entre naciones. Los miembros eran 51 al comenzar y son 193 ahora; pero nunca un país miembro ha pensado siquiera de retirarse de las Naciones Unidas o cambiarlas por otra entidad. Siempre han existido naciones disidentes y críticas, pero nadie se ha ido del sistema.
Lo que no había ocurrido nunca, sin embargo, era que el sistema fuera cuestionado por la nación que fue actor principal de su creación y soporte principal de su desarrollo. Eso ha ocurrido en la última década y ha producido un daño importante. Efectivamente, en las dos administraciones de Donald Trump, pero especialmente en la actual, han existido numerosas muestras de la escasa importancia que otorga al multilateralismo el país fundador del sistema. Estados Unidos es el país miembro que más ha usado el veto en estos años; en la crisis de Palestina y Gaza hubo muchas propuestas que contaron con el apoyo de catorce países, que además se esmeraban en moderar sus posturas para obtener el voto faltante, que llegó siempre como veto.
No se trata de identificar el Sistema Internacional con un solo país; pero tampoco es posible negar la importancia que tiene que la nación más poderosa de la tierra se convierta en un obstáculo para el devenir del multilateralismo. Estados Unidos produce casi la cuarta parte del PIB mundial, con menos del 5% de su población; el volumen de sus importaciones, importaciones e inversiones es enorme, como lo es también su gasto militar; tiene el mayor número de puestos diplomáticos; y es el principal contribuyente de Naciones Unidas. Pero más que las cifras, es indudablemente primer actor de la política mundial por casi todo el último siglo. Y una ofensiva de Washington a la política o al comercio mundial puede causar un daño enorme.
Una muestra de esto es la decisión convocar grupos ad hoc de países para discutir sobre un posible acuerdo para Ucrania. Es extraño que no se haya recurrido al Consejo de Seguridad para discutir allí la propuesta, considerando que varios de sus países han sido activos y que Rusia, parte del Consejo, no haya entregado allí su postura. En los últimos años el Consejo de Seguridad ha perdido visibilidad y quedado al margen de aquello para lo cual existe: la solución de conflictos y la preservación de la paz.
La crisis también se expresa en el plano económico. Las Naciones Unidas atraviesan por una grave crisis de liquidez, cuya causa evidente es que los estados no han pagado a tiempo sus contribuciones. Pero también se han visto deterioros en las contribuciones para operaciones y en los pagos directos a programas específicos. Los gastos que dicen relación con el mantenimiento de la paz han visto reducirse sus recursos, porque el principal donante se abstiene de financiarlos y los demás Estados que podrían reemplazarlos no parece dispuestos a ello, salvo excepciones. Todo ello ha llevado a recortes de gastos, congelación de contrataciones y a la posibilidad de no poder pagar salarios en 2026. Esta situación también está afectando severamente a las operaciones humanitarias y a la capacidad de la organización para cumplir sus mandatos. Demás esta decir que la crisis financiera también afecta a las organizaciones regionales y a los organismos sectoriales.
En el nacimiento del sistema de Naciones Unidas era dominado por la potencia vencedora. Ello parecía natural, porque su dominio militar y económico era imposible de contrapesar en un período de posguerra, en que todas las naciones habían sufrido graves daños.
Pero esa fuerza imponente es hoy menos -proporcionalmente, por cierto- de lo que tenía Estados Unidos hace 80 años, cuando se creó la ONU. La envergadura de su poder ha disminuido; es la nación más poderosa, pero no la única nación poderosa. Y ha demorado mucho en acostumbrarse a esa realidad. Los tiempos de la mayor hegemonía han pasado, y el ejercicio de la hegemonía debería admitir más límites. Pero Estados Unidos, al menos su actual administración parece más bien dispuesta a avanzar de la hegemonía a una postura de “primacía”, esto es formular sólo exigencias, sin estar disponible para pagar costos. Los aranceles como instrumentos políticos, el retiro de ciertas instituciones del sistema, las amenazas y el uso de la fuerza, parecen ser los instrumentos elegidos para ejercer una primacía que puede, en el menor de los casos, disminuir aún más la relevancia del sistema; y en el mayor de los casos, arriesgar los objetivos de paz y diálogo para los cuales fue creado.
Fuente: El Líbero
