A nivel mundial, sólo el 15% de los puestos de embajadores están ocupados por mujeres. En América Latina, la participación de las mujeres en altos cargos diplomáticos es baja y se ha estancado durante los últimos años. La columna describe y analiza los factores que condicionan el nombramiento de mujeres en embajadas entre los años 2000 y 2018 en América Latina con un foco especial en Chile. De no mediar políticas que aseguren institucionalmente cuotas paritarias, el nombramiento de mujeres seguiría quedando en manos del gobierno de turno y la brecha de género se mantendría, señalan la autora y los autores de esta columna.
Este artículo se basa en un trabajo académico a ser prontamente publicado: “Madame President, Madame Ambassador? Women Presidents and Gender Parity in Latin America’s Diplomatic Services”[1]. Political Review Quarterly, de Matthias Erlandsen, María Fernanda Hernández-Garza, y Carsten-Andreas Schulz (2021).
TRANSPARENCIA: Los autores/as no trabajan, comparten o reciben financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no deben transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico investigador.
En las últimas décadas, las mujeres latinoamericanas han ganado importantes espacios formales de participación política. Sin embargo, continúan sistemáticamente subrepresentadas y concentradas en cargos de menor responsabilidad. Si bien la literatura académica abunda en el análisis de su participación en los tres poderes del Estado, poco sabemos sobre la incorporación de las mujeres en los cargos diplomáticos de América Latina.
El servicio exterior se encarga de la promoción de los intereses de un país en el exterior. En un trabajo esencialmente representativo como la diplomacia, sería esperable contar con un reflejo del amplio espectro que forman las sociedades que nos componen. Lamentablemente la realidad no es así, pues los altos cargos de los servicios diplomáticos están esencialmente ocupados por hombres.
Considerando que en Chile estamos en el momento ideal para debatir sobre la plena participación femenina, en nuestro reciente artículo titulado “Madame President, Madame Ambassador? Women Presidents and Gender Parity in Latin America’s Diplomatic Services” analizamos el nombramiento de las mujeres embajadoras en diez países de la región entre los años 2000 y 2018. Quisiéramos resaltar tres hallazgos que nos parecen relevantes: (1) las mujeres siguen subrepresentadas en dichos cargos, a pesar de que su presencia aumentó en dos décadas; (2) el tipo de liderazgo político jugó un papel clave en mejorar la representatividad de los servicios exteriores, pues los gobiernos de izquierda liderados por mujeres tendieron a nombrar más embajadoras; y (3) que la institucionalidad condicionó significativamente la capacidad de los gobiernos para nombrar embajadoras.
DIPLOMÁTICAS
Históricamente, las élites y los hombres han dominado la diplomacia, construyendo un espacio de poder político sesgado en género en la conducción de las relaciones internacionales.
Estudios recientes señalan que las mujeres ocupan sólo el 15% de los puestos de embajadores en el mundo[2]. Además, se han detectado sesgos de género en los nombramientos: las embajadoras suelen concentrarse en países de menor relevancia en la política internacional[3].
Chile nunca ha designado embajadoras a misiones de gran importancia bilateral como Argentina, Brasil, España, Perú o Estados Unidos
Si bien las mujeres han participado en la diplomacia desde antaño, la creación de servicios exteriores profesionales en los siglos XIX y XX implicó su exclusión de roles formales[4], también en América Latina. Aun así, las mujeres jugaron un rol importante en la región, liderando su inclusión muchas veces antes que sus pares europeas o norteamericanas[5]. Chile contó con dos destacadas diplomáticas reclutadas fuera del servicio de carrera: Gabriela Mistral y Amanda Labarca, quienes se desempeñaron en foros internacionales desde 1925. Brasil fue el primer país latinoamericano en nombrar una diplomática de carrera como embajadora, Odette de Carvalho e Souza, en 1959[6].
Con estos antecedentes, nos preguntamos: ¿es simplemente una cuestión de tiempo que las mujeres asciendan en su carrera? Nuestra investigación sugiere que no.
¿QUÉ FACTORES CONDICIONAN EL NOMBRAMIENTO DE EMBAJADORAS?
Analizando el número de representantes en el exterior[7], así como los factores que explican el cambio en la cantidad de mujeres en tales cargos entre los años 2000 y 2018, recopilamos datos sobre el género y el tipo de nombramiento a través de solicitudes de transparencia activa y pasiva. Nuestra base de datos contiene información sobre 1.919 embajadores, 272 de ellas mujeres.
Primero, constatamos que la presencia femenina aumentó sólo marginalmente, pasando del 12% a comienzos de la serie, al 15% en 2018. Sin embargo, como revela la Fig. 1, estas cifras ocultan considerables diferencias entre países, lo que no permite identificar una tendencia clara.
Fig. 1. Porcentaje de embajadoras por país.
Hay pocos países en nuestra muestra que presentan una tendencia clara hacia la mayor presencia de las mujeres, incluyendo a Colombia, Costa Rica y Uruguay. En otros países, observamos un alto grado de fluctuación sin presentar una trayectoria definida, como, por ejemplo, en Argentina, Brasil y Guatemala. Finalmente, llama la atención el grupo de los países donde el porcentaje de mujeres designadas como embajadoras ante otros Estados se estancó o incluso disminuyó, como es el caso en Chile, México, Paraguay y Perú. Si bien nuestra investigación no confirmó el patrón global según el cual las embajadoras se concentran en posiciones de menor relevancia, cabe notar que Chile nunca ha designado embajadoras a misiones de gran importancia bilateral como Argentina, Brasil, España, Perú o Estados Unidos. Entre los países miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Chile contó con embajadoras sólo en Francia[8].
El tipo de liderazgo es otro factor relevante para explicar la presencia de embajadoras en América Latina. La literatura destaca el rol de la izquierda al abrir espacios de poder para las mujeres e integrar las demandas de grupos marginados. En los últimos años esta tendencia se ha atenuado a través de la paridad de género en la agenda de muchos partidos. Sin embargo, los análisis concuerdan en que aún existe diferencia global entre la izquierda y la derecha[9].
El género de la jefatura de gobierno es otro factor relevante, pero sobre el cual hay menor consenso. Si bien las mujeres en posiciones de liderazgo están motivadas por incentivos al igual que sus pares masculinos, ellas tienden a enfrentarse con contextos políticos e institucionales diferentes[10]. Efectivamente, encontramos que las presidentas de izquierda nombraron más embajadoras, pero este efecto está condicionado por el tipo de nombramiento, es decir, depende de si el personal diplomático es reclutado desde el cuerpo profesional del servicio exterior conformado por quienes han recibido una formación en una academia diplomática y transitado por todo el escalafón; o de forma discrecional, a través de un nombramiento político, desde fuera de ese grupo de diplomáticos. Nuestros datos sugieren que, dentro del período y de los casos observados, las presidentas de izquierda nominaron más mujeres haciendo uso de sus poderes discrecionales. Lo anterior resulta estadísticamente significativo incluso controlando por variables que miden diferencias entre países y gobiernos, como la participación laboral femenina y el porcentaje de mujeres en el gabinete.
Los avances de Bachelet en materias de igualdad de género, como contar con el primer gabinete paritario, no se traspasaron al servicio exterior ni se sostuvieron en el tiempo, ya que no se institucionalizaron
Así también, el efecto del liderazgo político depende de la institucionalidad diplomática, ya que existen diferencias marcadas en cuanto a la composición de los servicios exteriores a nivel internacional. En países como Alemania, Francia o el Reino Unido, las y los embajadores provienen casi exclusivamente de la carrera profesional. Al contrario, los Estados Unidos suele designar un importante número de embajadores políticos, en su mayoría hombres, que no ingresaron a la carrera diplomática por la vía de un concurso público. En los últimos años esta práctica provocó duras críticas, pues es común que los presidentes recompensen a sus donantes de campaña con embajadas sin que ellos o ellas tengan experiencia acorde al cargo.
En América Latina, las leyes otorgan poderes discrecionales al Ejecutivo para designar embajadores fuera de la carrera en el servicio exterior. Por supuesto, hay países con restricciones particulares, como Argentina y Brasil, donde el máximo de nominaciones políticas está limitado y, al igual que el personal profesional, requieren de la aprobación del Senado. Chile hoy no estipula un máximo por ley, ni tampoco exige que las designaciones diplomáticas sean aprobadas por el Senado, como estaba establecido expresamente en las Constituciones hasta la entrada en vigencia de la actual, que define la facultad de nombrar embajadores como atribución exclusiva del presidente de la República. Este punto ha sido criticado, porque el reclutamiento discrecional como “premio político” atentaría contra la profesionalización del sector[11].
Sin embargo, esta prerrogativa es importantísima en la designación de embajadoras. Nuestro análisis demuestra que el efecto de la orientación ideológica y del liderazgo político se da principalmente entre los nombramientos discrecionales, donde los gobiernos con voluntad de eliminar la brecha de género, utilizaron sus facultades para incrementar las mujeres en la diplomacia.
Estimamos que la probabilidad de que un puesto sea ocupado por una embajadora (proveniente por fuera del servicio de carrera) en cualquier año de un gobierno de derecha liderado por un hombre es apenas un 9%; de un 16% en el caso de presidentes de izquierda; y de un 30% en una presidencia de mandatarias de izquierda (cabe destacar que nuestra muestra sólo incluye a una mujer de centroderecha, Laura Chinchilla, lo que limita nuestra generalización).
La Fig. 2 muestra la proporción de embajadoras en los cuatro países de la región que eligieron una presidenta durante el lapso de nuestro análisis. Es interesante observar el caso chileno porque, pese a la disminución sostenida de los embajadores políticos entre 2000 y 2018 (que pasaron de aproximadamente el 50% al 17%), no aumentó la presencia femenina, con la excepción de los periodos que corresponden a la presidencia de Bachelet, llegando al máximo histórico entre 2006 y 2007, con apenas 15%. Vemos un efecto similar en Argentina, y menor en Brasil, durante los gobiernos de presidentas de centroizquierda. De hecho, en los tres países, los gobiernos sucesores de derecha encabezados por hombres designaron menos embajadoras. Asimismo, durante el mandato de Chinchilla, el porcentaje de embajadoras disminuyó.
Fig. 2. Cuatro países latinoamericanos con gobiernos liderados por mujeres
IMPLICANCIAS PARA MEJORAR LA DIPLOMACIA CHILENA
En la región, Chile contó con una presidenta mujer que promovió una agenda de género durante su administración. No obstante, los avances de Bachelet en materias de igualdad de género, como contar con el primer gabinete paritario, no se traspasaron al servicio exterior ni se sostuvieron en el tiempo, ya que no se institucionalizaron. A la luz de nuestros resultados, y aprovechando el debate político que cruza el país, percibimos cambios que Chile podría implementar, más allá de la discusión sobre la modernización de la Cancillería.
Primero, consideramos deseable que el Ejecutivo tenga prerrogativas para nombrar diplomáticos discrecionales, porque a veces conviene que una misión diplomática sea liderada por alguien con estrechas relaciones con el gobierno y/o conocimientos particulares, de manera que su trabajo resulte en un fortalecimiento para las relaciones exteriores del país. Chile ha contado con distinguidos diplomáticos provenientes de fuera del servicio de carrera, como, por ejemplo, María Teresa Infante, quien se ha convertido en un referente de la diplomacia chilena. Sin embargo, es preciso que esa prerrogativa tenga límites y controles para que, en el largo plazo, no debilite el servicio exterior de carrera.
Aquí demostramos que las reformas institucionales no deben ser consideradas aisladas de las prerrogativas del Poder Ejecutivo. Así, debemos poner atención a los mecanismos para la designación de embajadoras a partir del nombramiento político, que en América Latina han resultado fundamental para disminuir sustancial y rápidamente la brecha de género. Cabe destacar que la evidencia comparada demuestra que el constreñimiento de los poderes discrecionales del Ejecutivo puede tener efectos no deseados sobre la participación de las mujeres en la diplomacia.
Por ejemplo, a pesar de los contrapesos democráticos con los que la Constitución brasileña limita al presidente para nombrar representantes, permitiendo la asignación discrecional sólo en casos excepcionales y requiriendo la confirmación del Senado, su servicio exterior es poco representativo de la población del país, pues persiste la subrepresentación de las mujeres y de otras minorías sociales, tales como afrodescendientes, las diversidades sexuales y de géneros, o grupos indígenas, por nombrar algunos.
Por eso, nos parece sensato preservar esta prerrogativa sujeta a límites, como por ejemplo institucionalizar la paridad de género y estipular criterios de calificación que sean confirmados por el Senado, considerando los precedentes históricos en nuestra legalidad, para así evitar el nepotismo.
Durante las últimas dos décadas, la brecha de género en la cúpula de los servicios diplomáticos latinoamericanos disminuyó sólo marginalmente y en gran medida gracias a los poderes discrecionales del Ejecutivo
También, consideramos urgente reformar el servicio de carrera de la diplomacia chilena. Aunque nuestro estudio no analiza la trayectoria profesional de las mujeres, creemos que es importante prestar atención al lento progreso, vinculado a un sesgo de género, que ellas alertan. Como Muñoz y Bywaters observan, el ascenso rígido basado en la antigüedad laboral, sólo permite a los profesionales de carrera avanzar si sus superiores inmediatos son promovidos o se jubilan, lo que implica un “estancamiento” que afecta de manera desproporcionada a las mujeres concentradas en los escalafones inferiores[12], similar a lo ocurrido en Argentina, y que las diplomáticas trasandinas dieron a conocer a principios del año 2020.[13]
Como demuestra nuestro estudio, durante las últimas dos décadas, la brecha de género en la cúpula de los servicios diplomáticos latinoamericanos disminuyó sólo marginalmente y en gran medida gracias a los poderes discrecionales del Ejecutivo. En Chile, lamentablemente, no hubo avances en un período de veinte años.
Por lo tanto, creemos necesario instaurar una perspectiva de género vinculante al diseño de las políticas que rijan a la Cancillería; pensamos que, entre otras cosas, sería beneficioso instaurar cuotas paritarias de género en el concurso de ingreso a la Academia Diplomática y mantener dicho criterio durante todo el proceso de ascenso en la carrera; a su vez, es evidente que urge establecer un límite a la permanencia en los puestos de embajadores, de modo que las mujeres que hoy forman parte del servicio exterior chileno puedan avanzar con igualdad de oportunidades.
Chile tiene una oportunidad histórica para establecer mecanismos que aseguren una participación paritaria y un servicio exterior que refleje la pluralidad de su sociedad y, así, posicionarse nuevamente como un ejemplo, tal como antes lo hicieron Gabriela Mistral y Amanda Labarca.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1]Erlandsen, Matthias, María Fernanda Hernández-Garza, y Carsten-Andreas Schulz (2021). “Madame President, Madame Ambassador? Women Presidents and Gender Parity in Latin America’s Diplomatic Services”. Political Review Quarterly. DOI: https://doi.org/10.1177/1065912921997922. La investigación contó con el apoyo del proyecto Fondecyt de Iniciación en Investigación 11170185. La Fig.1 identifica los países incluidos en la muestra. Nos fue imposible conseguir la información de otros servicios exteriores latinoamericanos porque facilitaron sólo datos parciales, no facilitaron la información por transparencia y/o se negaron a responder a nuestras consultas.
[2]Towns, Ann, Anne-Kathrin Kreft y Birgitta Niklasson (2018). “The Empowerment of Women in Diplomacy.” En Measuring Women’s Political Empowerment across the Globe. Strategies, Challenges and Future Research, editado por Amy Alexander, Catherine Bolzendahl y Farida Jalalzai (pp. 187-205). Suiza: Palgrave Macmillan, p. 193; Aggestam, Karin y Ann Towns (2019). “The Gender Turn in Diplomacy: A New Research Agenda”. International Feminist Journal of Politics 21 (1): 9-28, p. 23.
[3]Ver Calin, Costel y Kevin Buterbaugh (2019). “Male Versus Female Career Ambassadors: Is the US Foreign Service Still Biased?” Foreign Policy Analysis 15 (2): 205-223; Jacob, Suraj, John A. Scherpereel y Melinda Adams (2014). “Gender Norms and Women’s Political Representation: A Global Analysis of Cabinets, 1979–2009.” Governance 27 (2): 321 – 345; Schiemichen, Laura (2019). “Madam Ambassador: A Statistical Comparison of Female Ambassadors across the U.S., German, and EU Foreign Services”. EU Diplomacy Papers. Brujas, Bélgica: College of Europe.
[4]Glenda Sluga y Carolyn James, eds. (2016). Women, Diplomacy and International Politics since 1500. Nueva York: Routledge.
[5]McCarthy, Helen y James Southern (2017). “Women, Gender and Diplomacy. A Historical Survey” En Gender and Diplomacy, editado por Jennifer A. Cassidy (pp. 15-32). Londres: Routledge, p. 25.
[6]Roeder Friaça, Guilherme José. 2018. Mulheres Diplomatas no Itamaraty (1918-2011). Brasilia: FUNAG.
[7]Consideramos a los jefes de misión con rango de embajador. Los países con servicios exteriores pequeños envían embajadores a varios países (denominados embajadores concurrentes), y no todos designan diplomáticos a nivel de embajador ante los organismos internacionales. Para una comparación significativa, excluimos los nombramientos concurrentes y los representantes diplomáticos ante organizaciones internacionales.
[8]María Pilar Armanet (2007-2009) y Marcia Covarrubias (2017), ambas reclutadas desde fuera del servicio de carrera exterior durante los gobiernos de Michelle Bachelet.
[9]Celis, Karen y Sarah Childs (2020). Feminist Democratic Representation. Oxford University Press, p. 58; Blofield, Merike, Christina Ewig y Jennifer M. Piscopo (2017). “The Reactive Left: Gender Equality and the Latin American Pink Tide”. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society 24 (4): 345-369 observan diferencias entre las izquierdas latinoamericanos que nuestros datos no permiten analizar.
[10]Reyes-Housholder, Catherine (2018). “Presidentas, poder y cambios pro-mujer en Chile y Brasil”. En La política siempre ha sido cosa de mujeres: elecciones y protagonistas en Chile y la región, editado por Lucía Miranda y Julieta Suárez-Cao (pp. 25-41). Santiago de Chile: FLACSO; Annesley, Claire, Karen Beckwith y Susan Franceschet (2019). Cabinets, Ministers, and Gender. Oxford: Oxford University Press.
[11]Fuentes, Claudio (2009). “Resistencias a un cambio organizacional: el caso de la Cancillería de Chile”. Revista de Ciencia Política 28 (2): 53-76; Amorim Neto, Octavio y Andrés Malamud (2019). “The Policy-Making Capacity of Foreign Ministries in Presidential Regimes: A Study of Argentina, Brazil, and Mexico, 1946–201”. Latin American Research Review 54 (4): 818-834.
[12]Muñoz, Carola y Cristóbal Bywaters (2020). Estancamiento y crisis del Servicio Exterior. El Mostrador. Disponible aquí.
[13]Soria Guadalupe, Alan y Catalina Bello (2020, Febrero 23). “Cancillería: 300 diplomáticas reclaman igualdad de género y dejar de ser ‘invisibilizadas’”. La Nación. Disponible aquí.
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