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G. John Ikenberry, en Foreign Affairs: El próximo orden liberal

Por G. John Ikenberry // Contenido publicado en: Foreign Affairs

Cuando los futuros historiadores piensan en el momento que marcó el fin del orden mundial liberal, pueden señalar la primavera de 2020, el momento en que Estados Unidos y sus aliados, frente a la amenaza más grave para la salud pública y la catástrofe económica de la era de la posguerra, Ni siquiera podría ponerse de acuerdo sobre un simple comunicado de causa común. Pero el caos de la pandemia de coronavirus que envuelve al mundo en estos días solo está exponiendo y acelerando lo que ya estaba sucediendo durante años. En materia de salud pública, comercio, derechos humanos y medio ambiente, los gobiernos parecen haber perdido la fe en el valor de trabajar juntos. No desde la década de 1930 el mundo ha estado tan desprovisto de las formas más rudimentarias de cooperación.

El orden mundial liberal se está derrumbando porque sus principales patrocinadores, comenzando por Estados Unidos, se han rendido. El presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, quien declaró en 2016 que “ya no entregaremos este país. . . a la falsa canción del globalismo “, está socavando activamente 75 años de liderazgo estadounidense. Otros en el establecimiento de la política exterior de los Estados Unidos también empacaron sus maletas y pasaron a la siguiente era global: la de la competencia de las grandes potencias. Washington se está preparando para una lucha prolongada por el dominio de China, Rusia y otras potencias rivales. Este mundo fracturado, según el pensamiento, ofrecerá poco espacio para el multilateralismo y la cooperación. En cambio, la gran estrategia estadounidense se definirá por lo que los teóricos de las relaciones internacionales llaman “los problemas de la anarquía”: luchas hegemónicas, transiciones de poder, competencia por la seguridad, esferas de influencia y nacionalismo reaccionario.

Pero este futuro no es inevitable, y ciertamente no es deseable. Es posible que Estados Unidos ya no sea la única superpotencia del mundo, pero su influencia nunca se ha basado únicamente en el poder. También depende de la capacidad de ofrecer a otros un conjunto de ideas y marcos institucionales para beneficio mutuo. Si Estados Unidos abandona ese papel prematuramente, será más pequeño y más débil como resultado. Un regreso a la competencia de las grandes potencias destruiría lo que queda de las instituciones globales en las que los gobiernos confían para abordar problemas comunes. Las democracias liberales descenderían aún más a la desunión y, por lo tanto, perderían su capacidad de dar forma a las reglas y normas globales. El mundo que surgiría del otro lado sería menos amigable con valores occidentales como la apertura, el estado de derecho, los derechos humanos y la democracia liberal.El regreso a la competencia de las grandes potencias no es inevitable ni deseable.

A corto plazo, el nuevo coronavirus (y los restos económicos y sociales resultantes) acelerarán la fragmentación y el colapso del orden global, acelerando el descenso al nacionalismo, la rivalidad de las grandes potencias y el desacoplamiento estratégico. Pero la pandemia también ofrece a Estados Unidos la oportunidad de revertir el curso y optar por un camino diferente: un esfuerzo de última oportunidad para reclamar el proyecto internacional liberal de dos siglos de antigüedad para construir un orden abierto, multilateral y anclado en un coalición de las principales democracias liberales.

Para orientación, los líderes de hoy deben mirar el ejemplo del presidente de los Estados Unidos Franklin Roosevelt. El colapso de la economía mundial y la rápida expansión del fascismo y el totalitarismo en la década de 1930 mostraron que los destinos de las sociedades modernas estaban vinculados entre sí y que todos eran vulnerables a lo que Roosevelt, usando un término que hoy parece inquietantemente profético, llamado “contagio”. . ” Los Estados Unidos, concluyeron Roosevelt y sus contemporáneos, no podían simplemente esconderse dentro de sus fronteras; necesitaría construir una infraestructura global de instituciones y asociaciones. El orden liberal que continuaron construyendo no se trataba tanto de la marcha triunfante de la democracia liberal como de las soluciones pragmáticas y cooperativas a los peligros globales derivados de la interdependencia. El internacionalismo no fue un proyecto de derribar fronteras y globalizar el mundo; se trataba de gestionar las crecientes complejidades de la interdependencia económica y de seguridad en la búsqueda del bienestar nacional. Las democracias liberales de hoy son los herederos en bancarrota de este proyecto, pero con el liderazgo de los Estados Unidos, aún pueden cambiarlo.

LOS PROBLEMAS DE LA MODERNIDAD

La rivalidad entre Estados Unidos y China preocupará al mundo durante décadas, y los problemas de la anarquía no se pueden eliminar. Pero para los Estados Unidos y sus socios, un desafío mucho mayor radica en lo que podría llamarse “los problemas de la modernidad”: las profundas transformaciones mundiales desatadas por las fuerzas de la ciencia, la tecnología y el industrialismo, o lo que el sociólogo Ernest Gellner una vez descrito como un “maremoto” que empuja y empuja a las sociedades modernas a un sistema mundial cada vez más complejo e interconectado. Washington y sus socios están menos amenazados por las grandes potencias rivales que por los peligros transnacionales emergentes, interconectados y en cascada. El cambio climático, las enfermedades pandémicas, las crisis financieras, los estados fallidos, la proliferación nuclear, todo repercute mucho más allá de cualquier país individual.

El coronavirus es el hijo del cartel de estos peligros transnacionales: no respeta las fronteras, y uno no puede esconderse o vencerlo en la guerra. Los países que enfrentan un brote global son tan seguros como los menos seguros entre ellos. Para bien o para mal, Estados Unidos y el resto del mundo están juntos.

Los antiguos líderes estadounidenses entendieron que los problemas globales de la modernidad exigían una solución global y se dedicaron a construir una red mundial de alianzas e instituciones multilaterales. Pero para muchos observadores, el resultado de estos esfuerzos —el orden internacional liberal— ha sido un fracaso . Para algunos, está vinculado a las políticas neoliberales que produjeron crisis financieras y una creciente desigualdad económica; para otros, evoca desastrosas intervenciones militares y guerras interminables. La apuesta de que China se integraría como un “actor responsable” en un orden liberal liderado por Estados Unidos también parece haber fracasado. No es de extrañar que la visión liberal haya perdido su atractivo.

Los internacionalistas liberales deben reconocer estos pasos en falso y fracasos. Bajo los auspicios del orden internacional liberal, Estados Unidos ha intervenido demasiado, regulado muy poco y entregado menos de lo que prometió. Pero, ¿qué tienen para ofrecer sus detractores? A pesar de sus fallas, ningún otro principio de organización actualmente en debate se acerca al internacionalismo liberal para defender un orden mundial decente y cooperativo que aliente la búsqueda ilustrada de los intereses nacionales. Irónicamente, las quejas de los críticos solo tienen sentido dentro de un sistema que abarca la autodeterminación, los derechos individuales, la seguridad económica y el estado de derecho, las piedras angulares del internacionalismo liberal. El orden actual puede no haberse dado cuenta de estos principios en todos los ámbitos, pero las fallas y fallas son inherentes a todos los órdenes políticos. Lo único del orden liberal de la posguerra es su capacidad de autocorrección. Incluso un sistema liberal profundamente defectuoso proporciona las instituciones a través de las cuales puede acercarse a sus ideales fundacionales.

Por graves que sean las deficiencias del orden liberal, palidecen en comparación con sus logros. A lo largo de siete décadas, ha levantado más barcos, que se manifiestan en el crecimiento económico y el aumento de los ingresos, que cualquier otro orden en la historia mundial. Proporcionó un marco para las sociedades industriales en dificultades en Europa y en otros lugares para transformarse en democracias sociales modernas. Japón y Alemania Occidental se integraron en una comunidad de seguridad común y crearon identidades nacionales distintivas como grandes potencias pacíficas. Europa occidental sometió los viejos odios y lanzó un gran proyecto de unión. El dominio colonial europeo en África y Asia llegó a su fin en gran medida. El sistema de cooperación del G-7 entre Japón, Europa y América del Norte fomentó el crecimiento y gestionó una secuencia de crisis comerciales y financieras. A partir de la década de 1980, países de Asia Oriental, América Latina y Europa del Este abrieron sus sistemas políticos y económicos y se unieron al orden más amplio. Estados Unidos experimentó sus mayores éxitos como potencia mundial, culminando con el fin pacífico de la Guerra Fría, y los países de todo el mundo querían más, no menos, liderazgo de los Estados Unidos. Esta no es una orden que uno debe escoltar con entusiasmo fuera del escenario.

Para renovar el espíritu del internacionalismo liberal, sus defensores deberían volver a su objetivo principal: crear un entorno en el que las democracias liberales puedan cooperar para obtener beneficios mutuos, gestionar sus vulnerabilidades compartidas y proteger su forma de vida. En este sistema, las reglas e instituciones facilitan la cooperación entre los estados. El comercio regulado adecuadamente beneficia a todas las partes. Las democracias liberales, en particular, tienen un incentivo para trabajar juntos, no solo porque sus valores compartidos refuerzan la confianza, sino también porque su condición de sociedades abiertas en un sistema abierto los hace más vulnerables a las amenazas transnacionales. Obtener los beneficios de la interdependencia mientras se protege contra sus peligros requiere una acción colectiva.

LA REVOLUCIÓN DE ROOSEVELT

Esta tradición del internacionalismo liberal a menudo se remonta al presidente estadounidense Woodrow Wilson, pero la gran revolución en el pensamiento liberal realmente ocurrió bajo Roosevelt en la década de 1930. Wilson creía que la modernidad favorecía naturalmente la democracia liberal, una visión que, décadas después, llevó a algunos liberales a anticipar “el fin de la historia”. En contraste, Roosevelt y sus contemporáneos vieron un mundo amenazado por la violencia, la depravación y el despotismo. Las fuerzas de la modernidad no estaban del lado del liberalismo; La ciencia, la tecnología y la industria podrían aprovecharse igualmente para bien y para mal. Para Roosevelt, el proyecto de construcción del orden no fue un intento idealista de difundir la democracia, sino un esfuerzo desesperado por salvar el estilo de vida democrático, un baluarte contra una inminente calamidad global. Su liberalismo fue un liberalismo para tiempos difíciles.

El impulso central de Roosevelt fue poner al mundo liberal democrático en una base doméstica más sólida. La idea no era solo establecer la paz, sino también construir un orden internacional que permitiera a los gobiernos ofrecer una vida mejor a sus ciudadanos. Ya en agosto de 1941, cuando Estados Unidos aún no había entrado en la Segunda Guerra Mundial, Roosevelt y el primer ministro británico Winston Churchill articularon esta visión en la Carta del Atlántico, escribiendo que si Estados Unidos y otras democracias vencían la amenaza nazi, una nueva internacional el orden aseguraría “mejores estándares laborales, avance económico y seguridad social”. En palabras de un periodista de Chicago que escribía en ese momento, el New Deal en casa iba a conducir a un “New Deal para el mundo”.

La visión de Roosevelt surgió de la creencia de que la interdependencia generaba nuevas vulnerabilidades. Las crisis financieras, el proteccionismo, las carreras armamentistas y la guerra podrían extenderse como un contagio. “Las enfermedades económicas son altamente transmisibles”, escribió Roosevelt en una carta a la conferencia de Bretton Woods en 1944. “Se deduce, por lo tanto, que la salud económica de cada país es un motivo de preocupación para todos sus vecinos, cercanos y distantes”. Para gestionar dicha interdependencia, Roosevelt y sus contemporáneos imaginaron instituciones permanentes de gobernanza multilateral. La idea no era nueva: desde el siglo XIX, los internacionalistas liberales habían defendido los congresos de paz, los consejos de arbitraje y, más tarde, la Liga de las Naciones. Pero la agenda de Roosevelt era más ambiciosa. Acuerdos internacionales, instituciones, y las agencias estarían en el corazón del nuevo orden. En un tema tras otro (aviación, finanzas, agricultura, salud pública), las instituciones multilaterales proporcionarían un marco para la colaboración internacional.Para bien o para mal, Estados Unidos y el resto del mundo están juntos.

Otra innovación fue redefinir el concepto de seguridad. En los Estados Unidos, la Gran Depresión y el New Deal crearon la noción de “seguridad social”, y la violencia y la destrucción de la Segunda Guerra Mundial hicieron lo mismo con la “seguridad nacional”. Ambos fueron más que términos de arte. Reflejaron nuevas ideas sobre el papel del estado para garantizar la salud, el bienestar y la seguridad de su gente. “Usted y yo acordamos que la seguridad es nuestra mayor necesidad”, dijo Roosevelt a los estadounidenses en una de sus charlas junto al fuego en 1938. “Por lo tanto”, agregó, “estoy decidido a hacer todo lo que esté en mi poder para ayudarlo a lograr esa seguridad”. La seguridad social significaba construir una red de seguridad social. La seguridad nacional significaba dar forma al entorno externo: planificar con anticipación, coordinar políticas con otros estados y fomentar alianzas. De ahora en adelante,

Lo que también hizo único al internacionalismo de Roosevelt fue que estaba vinculado a un sistema de cooperación de seguridad entre las grandes democracias liberales. El colapso del orden posterior a 1919 había convencido a los internacionalistas de ambos lados del Atlántico de que las democracias capitalistas liberales tendrían que unirse como una comunidad para su defensa común. Las sociedades libres y las asociaciones de seguridad eran dos caras de la misma moneda política. Incluso antes de que el presidente de los Estados Unidos, Harry Truman, y sus sucesores se basaran en esta plantilla, los internacionalistas de la era de Roosevelt previeron una agrupación de estados de ideas afines con los Estados Unidos como, en palabras de Roosevelt, “el gran arsenal de la democracia”. Con el auge de la Guerra Fría, Estados Unidos y sus democracias compañeras formaron alianzas para controlar la amenaza soviética.

CLUBES Y CENTROS COMERCIALES

Ante el colapso de hoy en el orden mundial, los Estados Unidos y otras democracias liberales deben reclamar y actualizar el legado de Roosevelt. Para empezar, esto significa aprender las lecciones correctas sobre los fracasos del orden internacional liberal en las últimas tres décadas. Irónicamente, fue el éxito del orden liderado por Estados Unidos lo que sembró las semillas de la crisis actual. Con el colapso de la Unión Soviética, la última alternativa clara al liberalismo desapareció. A medida que el orden liberal pasó de ser la mitad de un sistema bipolar a un orden verdaderamente global, comenzó a fragmentarse, en parte porque ya no se parecía a un club. De hecho, el orden internacional liberal de hoy se parece más a un centro comercial en expansión: los estados pueden entrar y elegir a qué instituciones y regímenes quieren unirse. Cooperación de seguridad, cooperación económica, y la cooperación política se han desagregado, y sus beneficios se pueden obtener sin comprar un conjunto de responsabilidades, obligaciones y valores compartidos. Estas circunstancias han permitido que China y Rusia cooperen con el sistema liberal sobre una base oportunista y ad hoc. Por nombrar solo un ejemplo, la membresía en la Organización Mundial del Comercio le ha dado a China acceso a los mercados occidentales en términos favorables, pero Beijing no ha implementado medidas significativas para proteger los derechos de propiedad intelectual, fortalecer el estado de derecho o nivelar el campo de juego para las empresas extranjeras en su propia economía Estas circunstancias han permitido que China y Rusia cooperen con el sistema liberal sobre una base oportunista y ad hoc. Por nombrar solo un ejemplo, la membresía en la Organización Mundial del Comercio le ha dado a China acceso a los mercados occidentales en términos favorables, pero Beijing no ha implementado medidas significativas para proteger los derechos de propiedad intelectual, fortalecer el estado de derecho o nivelar el campo de juego para las empresas extranjeras en su propia economía Estas circunstancias han permitido que China y Rusia cooperen con el sistema liberal sobre una base oportunista y ad hoc. Por nombrar solo un ejemplo, la membresía en la Organización Mundial del Comercio le ha dado a China acceso a los mercados occidentales en términos favorables, pero Beijing no ha implementado medidas significativas para proteger los derechos de propiedad intelectual, fortalecer el estado de derecho o nivelar el campo de juego para las empresas extranjeras en su propia economía

Para evitar este tipo de comportamiento, los Estados Unidos y otras democracias liberales necesitan reconstituirse como una coalición más coherente y funcional. El próximo presidente de los EE. UU. Debería convocar una reunión de las democracias liberales del mundo, y en el espíritu de la Carta Atlántica, estos estados deberían emitir su propia declaración conjunta, que describa los principios generales para fortalecer la democracia liberal y reformar las instituciones de gobernanza global. Estados Unidos podría trabajar con sus socios del G-7 para expandir las actividades y la membresía de ese grupo, agregando países como Australia y Corea del Sur. Incluso podría convertir al G-7 en un D-10, una especie de comité directivo de las diez democracias más importantes del mundo que guiaría el regreso al multilateralismo y reconstruiría un orden global que proteja los principios liberales. Los líderes de este nuevo grupo podrían comenzar forjando un conjunto de reglas y normas comunes para un sistema comercial reestructurado. También podrían establecer una agenda para relanzar la cooperación mundial sobre el cambio climático y consultar sobre la preparación para la próxima pandemia viral. Y deberían monitorear y responder mejor a los esfuerzos de China para utilizar organizaciones internacionales para avanzar en sus campeones económicos nacionales y promover su modo autoritario de gobernanza.

Este club de democracias coexistiría con organizaciones multilaterales más grandes, entre ellas las Naciones Unidas, cuyo único requisito de ingreso es ser un estado soberano, independientemente de si es una democracia o una dictadura. Ese enfoque inclusivo tiene sus ventajas, porque en muchos ámbitos de las relaciones internacionales, incluido el control de armas, la regulación ambiental, la gestión de los bienes comunes mundiales y la lucha contra las enfermedades pandémicas, el tipo de régimen no es relevante. Pero en las áreas de seguridad, derechos humanos y economía política, las democracias liberales actuales tienen intereses y valores relevantes que los estados no liberales no tienen. En estos frentes, un club de democracias más cohesionado, unido por valores compartidos, unidos mediante alianzas y orientados hacia la gestión de la interdependencia, podría reclamar la visión liberal internacionalista.

Un elemento clave de este esfuerzo será volver a conectar la cooperación internacional con el bienestar interno. En pocas palabras, “internacionalismo liberal” no debería ser solo otra palabra para “globalización”. La globalización consiste en reducir barreras e integrar economías y sociedades. El internacionalismo liberal, por el contrario, se trata de gestionar la interdependencia. Los estados alguna vez valoraron el orden internacional liberal porque sus reglas domesticaron los efectos disruptivos de los mercados abiertos sin eliminar las ganancias de eficiencia que derivaron de ellos. Al dar a los gobiernos el espacio y las herramientas que necesitaban para estabilizar sus economías, los arquitectos de la orden intentaron conciliar el libre comercio y el capitalismo de libre mercado con las protecciones sociales y la seguridad económica. El resultado fue lo que el erudito John Ruggie llamó el compromiso del “liberalismo incrustado”: A diferencia del nacionalismo económico de la década de 1930, el nuevo sistema sería de naturaleza multilateral y, a diferencia de las visiones del siglo XIX del libre comercio global, daría a los países cierta libertad para estabilizar sus economías si fuera necesario. Pero a fines de la década de 1990, este compromiso había comenzado a romperse a medida que el comercio y la inversión sin fronteras sobrepasaban los sistemas nacionales de protección social, y el orden se convirtió enampliamente visto como una plataforma para transacciones capitalistas y financieras globales.El “internacionalismo liberal” no debería ser solo otra palabra para “globalización”.

Para contrarrestar esta percepción, cualquier nuevo proyecto internacional liberal debe reconstruir las gangas y las promesas que alguna vez permitieron a los países cosechar los beneficios del comercio mientras cumplían sus compromisos con el bienestar social. La apertura económica puede durar en las democracias liberales solo si sus beneficios son ampliamente compartidos. Sin provocar una nueva era de proteccionismo, las democracias liberales deben trabajar juntas para gestionar la apertura y el cierre, guiadas por las normas liberales de multilateralismo y no discriminación. “Las democracias tienen derecho a proteger sus arreglos sociales”, escribió el economista Dani Rodrik, “y, cuando este derecho choca con los requisitos de la economía global, es lo último el que debe ceder”. Si las democracias liberales quieren garantizar que este derecho a la protección no desencadene guerras comerciales destructivas,

¿Cómo, entonces, tratar con China y Rusia? Ambos son rivales geopolíticos de los Estados Unidos, y ambos buscan socavar las democracias liberales occidentales y el orden liberal liderado por los Estados Unidos en general. Su revisionismo ha puesto preguntas contundentes sobre el poder militar y la influencia económica en la agenda diplomática. Pero en un nivel más profundo, la amenaza que emana de estos estados, particularmente de China, solo da más urgencia a la agenda internacional liberal y su enfoque en los problemas de la modernidad. La lucha entre Estados Unidos y China es, en última instancia, sobre qué país ofrece un mejor camino hacia el progreso. El gran proyecto del presidente chino, Xi Jinping, es definir un camino alternativo, un modelodel capitalismo sin liberalismo y democracia. El jurado no sabe si un régimen totalitario puede lograr esto, y hay razones para ser escépticos. Pero mientras tanto, la mejor manera de responder a este desafío es que las democracias liberales trabajen juntas para reformar y reconstruir su propio modelo.

“AFFERRAR”

Sería un grave error para Estados Unidos renunciar a cualquier intento de rescatar el orden liberal y, en cambio, reorientar su gran estrategia por completo hacia la competencia de las grandes potencias. Estados Unidos estaría perdiendo sus ideas únicas y su capacidad de liderazgo. Sería como China y Rusia: solo otro gran y poderoso estado que opera en un mundo de anarquía, nada más y nada menos. Pero en su geografía, historia, instituciones y convicciones, Estados Unidos es diferente de todas las otras grandes potencias. A diferencia de los estados asiáticos y europeos, está a un océano de distancia de otras grandes potencias. En el siglo XX, solo entre las grandes potencias articuló una visión de un sistema mundial abierto y postimperial. Más que cualquier otro estado, ha visto avanzar su interés nacional al promulgar reglas y normas multilaterales, que amplificó y legitimó el poder estadounidense. ¿Por qué tirar todo esto?

Simplemente no hay otro estado importante, en ascenso, caída o confusión, que pueda galvanizar al mundo en torno a una visión de cooperación multilateral abierta y basada en normas. China será poderosa, pero alejará al mundo de los valores democráticos y del estado de derecho. Estados Unidos, por su parte, necesitaba la asociación de otros estados liberales incluso en décadas anteriores, cuando era más capaz. Ahora, a medida que los estados rivales se hacen más poderosos, Washington necesita estas asociaciones más que nunca. Si continúa desconectándose del mundo o se involucra solo como un gran poder clásico, los últimos vestigios del orden liberal desaparecerán.

Por lo tanto, le corresponde a los Estados Unidos liderar el camino para reclamar la premisa central del proyecto internacional liberal: construir las instituciones y normas internacionales para proteger a las sociedades de sí mismas, de las demás y de las violentas tormentas de la modernidad. Es precisamente en un momento de crisis global que se abren grandes debates sobre el orden mundial y surgen nuevas posibilidades. Este es un momento así, y las democracias liberales deberían recuperar su confianza en sí mismas y prepararse para el futuro. Como Virgil le dice a Eneas a sus compañeros náufragos, “Prepárense, y guárdense para mejores tiempos”.

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