Está configurándose un nuevo mapa geopolítico mundial con dos protagonistas destacados: Estados Unidos y China. En paralelo, asistimos a profundas transformaciones a nivel global. Para algunos, nos encaminamos a una desglobalización, para otros a una re-globalización y, para los más escépticos, a una etapa de retracción que, vacuna mediante, será dejada atrás sin mayores cambios a futuro. Lo indudable es que la pandemia ha acelerado algunos procesos preexistentes y ha estancado otros, exponiendo crudamente algunas contradicciones que recrean nuevos desafíos a los analistas políticos.
Uno de ellos es el surgimiento incipiente de una geopolítica sanitaria para América Latina y el Caribe (ALC). Es decir, la reconfiguración de las prioridades y cálculos coste-beneficio en términos de capacidades, socios y herramientas, en relación con la cooperación y ayuda internacional en cuestiones sanitarias. Desde el estallido de la pandemia de la Covid-19, la República Popular China se ha puesto a la vanguardia de la cooperación sanitaria, en lo que se conoce como ‘diplomacia de los barbijos’.
Esta diplomacia consiste en una política de cooperación y ayuda por parte de China hacia algunos países afectados dramáticamente por la pandemia, que van desde el sudeste de Asia, Irán e Italia hasta los países de ALC. Se distinguen dos grandes dimensiones. La más blanda (en términos de Joseph Nye) incorpora lo discursivo, simbólico y cultural de la política de cooperación de Beijing. La segunda dimensión, la material, se refiere a las donaciones de equipamientos y elementos médicos, envío de especialistas, etcétera.
El creciente flujo de donaciones chinas a los países afectados, y a los de ALC en particular, ha generado intensos debates; tanto desde los objetivos ulteriores de Beijing como de las implicaciones en el contexto de la competencia con Washington en términos discursivos, económicos, tecnológicos y geopolíticos. Las aproximaciones pueden ser múltiples y es aún temprano para aventurar comparaciones certeras, a lo que se suma la dificultad de cuantificar exactamente el valor de las donaciones de cada actor. No obstante, un repaso de las acciones implementadas y su vinculación con estrategias globales permite arrojar luz sobre posibles escenarios futuros, a los que ALC debe prestar atención sostenida en un contexto plagado de incertidumbres.
Antecedentes y fundamentos
La nueva geopolítica sanitaria de China en el mundo y en la región no es un hecho coyuntural aislado. Tiene sus fundamentos en la iniciativa lanzada en 2015, conocida como la Ruta de la Seda Sanitaria (‘Health Silk Road’), complemento de la mega-iniciativa llamada ‘Franja económica de la Ruta de la Seda y la Ruta de la Seda marítima del siglo XXI’, conocida en inglés como Belt and Road Initiative (BRI).
La dimensión de la salud se consideró como parte de los primeros documentos emitidos por el Gobierno para pensar la BRI en un sentido holístico de cooperación. Como se indica en el documento Visión y Acciones de 2015: «Debemos fortalecer la cooperación con los países vecinos en el intercambio de información sobre epidemias, de tecnologías de prevención y tratamiento y la capacitación de profesionales médicos, y mejorar nuestra capacidad para abordar conjuntamente emergencias de salud pública».
El compromiso de China con la salud global no es una tendencia nueva; se remonta a la fundación de su Estado moderno. Poco después de 1949, el nuevo Gobierno comenzó a participar en la asistencia sanitaria, particularmente hacia los países comunistas. Durante los años 60, África se convirtió en el destino de los programas sanitarios chinos. Su ayuda y programas hacia el continente aumentaron de forma paralela a la profundización de los lazos diplomáticos. Más recientemente, durante la crisis del Ébola de 2012-2014, China lanzó una respuesta sin precedentes a la epidemia en África occidental, que se convirtió en su mayor ayuda de emergencia sanitaria en el extranjero.
Con respecto a la BRI, Beijing no ha descuidado el aspecto de la salud. La naturaleza flexible y adaptable del proyecto permitió introducir la idea de Health Silk Road (HSR) como una extensión de un profundo compromiso chino con la salud global en las últimas décadas. La idea de la HSR se mencionó por primera vez en 2015, cuando la Comisión Nacional de Salud y Planificación Familiar dio a conocer el plan trienal para el intercambio y la cooperación en salud en la Franja y la Ruta (2015-2017). En enero de 2017, Xi firmó un Memorando de Entendimiento (MoU, en sus siglas en inglés) con la Organización Mundial de la Salud (OMS), que avaló la regulación sanitaria internacional y promovió la seguridad sanitaria en la Ruta de la Seda. En agosto de 2017, China organizó la reunión de alto nivel de Belt and Road para promover la cooperación en salud, y el documento resultante fue el comunicado de Beijing de The Belt and Road Health Cooperation & Health Silk Road, que fue adoptado, entre otros socios, por la OMS, Onusida y la OCDE.
ALC como escenario de una emergente geopolítica sanitaria
En América Latina, Beijing ha implementado ambas dimensiones de la diplomacia del barbijo a partir de mecanismos de cooperación sanitaria en dos planos: multilateral y bilateral. Las experiencias bilaterales van más allá de los mecanismos tradicionales Estado-Estado: son de carácter multidimensional y multi-nivel, involucrando un abanico de actores diversos. Observamos que la cooperación asume un carácter: a) intergubernamental; b) entre unidades sub-nacionales entre sí o entre éstas y los gobiernos nacionales, y c) entre grandes empresas chinas y gobiernos nacionales/sub-nacionales.
En el plano multilateral, debemos destacar el papel de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). Si bien esta institución, que aglutina a los 33 países de ALC, no es lo suficientemente fuerte en un escenario regional fragmentado, la Celac fue la única instancia de diálogo multilateral entre funcionarios latinoamericanos y especialistas chinos. México, en su calidad de presidente pro témpore (PPT) de la institución, tuvo un rol destacado en ese acercamiento. En enero, bajo liderazgo mexicano, el organismo estimuló una comunicación consensuada para el seguimiento de los brotes de coronavirus en el mundo. En marzo de 2020, la Celac, por intermedio del canciller mexicano Marcelo Ebrard, convocó a una reunión ministerial virtual de los ministros de Salud de los miembros con la Comisión Nacional de Salud de China, por medio de su vicepresidente, el doctor Zeng Yixin. Participaron 30 ministros, además de instituciones multilaterales como la Organización Panamericana de la Salud, la Comisión Económica para América Latina y Caribe (Cepal), la Comunidad del Caribe (Caricom), el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (Sela), etcétera.
En el plano bilateral, la acción de China no se ah hecho esperar. A partir de la experiencia adquirida en el despliegue de donaciones en el sudeste asiático y algunos países europeos, que atravesaron los picos de la epidemia antes que nuestra región, Beijing logró movilizar recursos con antelación a cualquier otro poder internacional para asistir a América Latina. Argentina, aunque no es el mayor destino de las donaciones en la zona, se convirtió en uno de los primeros receptores, con el envío de dos cámaras térmicas donadas por Huawei en marzo.
Entre los centenares de envíos realizados, en el nivel municipal desde China se destacan los de Shanghai, Hangzhou y Chongqing a Argentina, Brasil y Ecuador en la forma de mascarillas, respiradores, termómetros y material médico en general. Entre las principales empresas que enviaron donaciones de envergadura a la región, en su mayoría conglomerados estatales y privados chinos (SOEs), figuran Cofco, Huawei, Alibaba Foundation, Sinopec, BGI, Three Gorges Corporation, entre otras. Y se suman a ellas las entidades financieras estatales como el Banco de China, ICBC y el Banco de Desarrollo de China. Además, deben agregarse las asociaciones civiles de este país en los latinoamericanos, como las de São Paulo y Lima, por ejemplo.
Como ya se ha dicho, es muy difícil cuantificar en moneda las ayudas otorgadas, debido a las disparidades que existen en los valores de los insumos médicos en los diferentes mercados y a partir de distintas calidades. Esto redunda en la complejidad de comparar las donaciones de diversos actores. Pero, pese a estas limitaciones, sí es posible realizar un seguimiento de la evolución de la ayuda y de los actores involucrados en los procesos de cooperación. Seguir los avances de estos procesos, particularmente de la cooperación china en la región, es una tarea que demandará atención sostenida desde ALC para comprender y prever avances holísticos de la política sanitaria de Beijing como reflejo de objetivos ulteriores.
Es indiscutible que China se ha vuelto más proactiva en la gobernanza mundial de la salud desde principios de siglo. Pero sus motivaciones y objetivos, como en el caso de otras grandes potencias, van más allá de la voluntad de mejorar la salud y la seguridad humana en los países en desarrollo. El compromiso con la salud, en forma de ayuda, asistencia y cooperación, también se utiliza como una forma de poder blando que cumple los objetivos de la política interna y externa, incluida la seguridad sanitaria, el crecimiento económico y los intereses comerciales.
Los analistas internacionales estamos frente a un nuevo desafío. La ‘diplomacia de las mascarillas’puede representar un anticipo de la proyección de la Ruta de la Seda Sanitaria, expresión del ‘poder blando’ chino que es un efecto causal, y no casual, de la fortaleza económica del gigante asiático, su ‘poder duro’. Una faceta complementaria de la diplomacia económica global que está también configurando una nueva geopolítica sanitaria en la región.
Contenido publicado en: Agenda Pública
